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Documents de vérification interne et de l'évaluation

Évaluation des programmes des autres lieux patrimoniaux de Parcs Canada

juillet 2015
Bureau de la vérification interne et de l’évaluation

Rapport soumis au Comité d’évaluation de Parcs Canada : 7 juillet 2015
Approuvé par le DG de l’Agence : 29 juillet 2015

Table des matières

Sommaire exécutif

Les sous-programmes de désignation d’autres lieux patrimoniaux et de conservation des autres lieux patrimoniaux de l’Architecture d’alignement de programmes (AAP) de Parcs Canada comptent pour moins de 1 % des dépenses annuelles totales de l’Agence. Les sous-programmes comprennent de nombreuses initiatives visant à appuyer et à améliorer la protection d’un éventail de ressources patrimoniales naturelles et culturelles importantes. Nous avons examiné six de ces initiatives en détail, soit le Programme des édifices fédéraux du patrimoine, le Programme des phares patrimoniaux, le Programme des gares ferroviaires patrimoniales, le Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens, le Programme des sites du patrimoine mondial et le Programme des rivières du patrimoine canadien. Bien que ces initiatives aient une importance et un risque d'entreprise faibles, l’évaluation des sous-programmes a été identifiée comme engagement dans le Plan pluriannuel d’évaluation de l’Agence 2013–2014 à 2017–2018. L’évaluation est conforme aux exigences de la Politique du Conseil du Trésor sur l’évaluation pour évaluer toutes les dépenses directes de programme sur une période de cinq ans.

Enjeux d’évaluation

Conformément à l’exigence de la Politique sur l’évaluation du CT et de la directive connexe (2009), l’évaluation s’est penchée sur les éléments suivants :

  1. Pertinence : Dans quelle mesure les sous-programmes sont-ils nécessaires? Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes concordent avec les rôles, responsabilités et priorités du gouvernement et des organismes fédéraux?
  2. Rendement : Est-ce que les sous-programmes ont produit leurs extrants escomptés et atteint les résultats désirés pour la désignation et la conservation des autres lieux patrimoniaux? Est-ce que les sous-programmes ont été efficients et économiques dans l’atteinte de ces résultats?

Méthodologie

Plusieurs séries de données ont été collectées pour l’évaluation. Ces données comprenaient notamment : examen de documents et de dossiers (y compris, analyse d’une variété de données secondaires dans l’Agence), entrevues avec le personnel de l’Agence et analyse comparative d’éléments connexes de programmes.

L’évaluation s’est concentrée sur la période de 2009–2010 à 2013–2014. Elle a été réalisée simultanément avec une évaluation du sous-programme de la désignation des lieux historiques nationaux. Lorsque cela était pertinent, les processus et résultats de la présente évaluation font l’objet de renvois dans le rapport en question pour fournir contexte et comparaisons.

Pertinence

Notre évaluation a relevé la preuve de la pertinence des sous-programmes. Les programmes que nous avons évalués sont conçus pour aborder les menaces à l’intégrité de ressources naturelles et culturelles spécifiques. À cette fin, les programmes de désignation et de conservation sont très répandus à travers tous les niveaux de gouvernement au Canada et à l’échelle internationale. Parcs Canada a des pouvoirs et responsabilités législatifs précis pour la mise en œuvre de ces autres programmes de lieux patrimoniaux. Les sous-programmes sont compatibles avec le cadre pangouvernemental et le Canada a solidifié son engagement envers certains des programmes à l’aide d’ententes nationales et internationales. Bien qu’il manque des données spécifiques de sondage, la preuve anecdotique démontre le soutien des Canadiens pour les programmes par l’entremise de leur participation aux processus de proposition et de conservation.

Efficacité

Notre évaluation a aussi réussi à noter que les principales activités de désignation sont planifiées et réalisées de façon cohérente par rapport aux engagements des sous-programmes. Les programmes ont établi des systèmes pour identifier, et lorsque c’est pertinent, prioriser les lieux patrimoniaux proposés en vue de leur désignation. Les programmes terminent ou soutiennent l’évaluation des endroits proposés et ces évaluations entraînent la désignation de lieux. Tous les programmes évalués ont connu un certain niveau de croissance de programme de 2009–2010 à 2013–2014. Lorsque c’est pertinent, les lieux patrimoniaux nouvellement désignés sont aussi commémorés de façon satisfaisante. Même si ces désignations sont communiquées au public, les différents outils de communications utilisés par Parcs Canada ne présentent pas nécessairement toutes les désignations pertinentes de façon constante.

En entreprenant ces activités, nous avons noté que Parcs Canada est en voie d’atteindre ses cibles en matière de désignation. Voici des données plus précises.

  • De 2009–2010 à 2012–2013, le Programme des édifices fédéraux du patrimoine a atteint sa cible visant à évaluer une moyenne de 400 édifices fédéraux par année. Depuis ce moment-là, l’Agence a raffiné ses attentes pour cibler 95 % des édifices fédéraux soumis pour évaluation dans un délai de six mois de la réception. Notre analyse démontre que le respect de cette cible pourrait poser un défi à l’Agence. En fait, de 2009–2010 à 2014–2015, seulement 70 % des édifices soumis ont été évalués dans ce délai ciblé.
  • L’Agence progresse rapidement dans son évaluation des phares patrimoniaux. En discussion avec le Ministère des Pêches et Océans (MPO), Parcs Canada élabore une stratégie pour assurer que le ministre sera en mesure d’étudier tous les phares qui ont fait l’objet d’une pétition avant le délai légiféré de mai 2015.
  • Parcs Canada a atteint sa cible pour les sites du patrimoine mondial en fournissant des conseils et examens sur trois propositions actives.

En contraste, le rôle de Parcs Canada pour la conservation d’autres lieux patrimoniaux pour lesquels il n’est pas le gardien est relativement limité. De 2009–2010 à 2013–2014, la seule cible de l’Agence liée à la conservation d’autres lieux patrimoniaux était que « les programmes soutiennent la conservation des ressources culturelles à des lieux historiques administrés par d’autres. » Nous avons noté que le programme des édifices fédéraux du patrimoine et le programme des gares ferroviaires patrimoniales réalisent les examens requis des interventions proposées pour les structures désignées. Le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens a examiné la condition des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens, identifié les priorités de conservation et consenti certains investissements pour le travail de conservation.

En outre, nous avons observé que l’Agence fournit des conseils et des outils de soutien aux autres juridictions, gardiens et promoteurs responsables pour aider à assurer que leurs actions de mise en candidature et de conservation sont efficaces. Toutefois, il incombe au propriétaire de l’endroit désigné d’assurer que son caractère patrimonial est respecté. Comme Parcs Canada n’est pas tenu de surveiller la condition des lieux pour lesquels il n’est ni propriétaire ni administrateur, aucune information sur l’état global des édifices fédéraux du patrimoine, gares ferroviaires patrimoniales ou lieux historiques nationaux n’est disponible. Bien que Parcs Canada respecte ses exigences en matière d’établissement de rapports en ce qui a trait aux sites mondiaux du patrimoine, les exigences relatives aux rapports annuels sur l’état des rivières du patrimoine canadien gérées par l’Agence n’ont pas été respectées de façon uniforme.

Efficience et économie

Notre habileté à émettre des conclusions sur l’efficience et l’économie des sous-programmes est restreinte par la qualité des données financières disponibles. Nous avons découvert que les sous-programmes des autres lieux patrimoniaux fonctionnent à l’aide de ressources humaines limitées et qu’ils tentent d’améliorer l’efficience en partageant des ressources lorsque c’est possible. Les délais de traitement pour déterminer les désignations patrimoniales ou pour examiner les interventions proposées dépendaient grandement du programme, mais pouvaient varier de plusieurs mois à plusieurs années. La durée du délai de traitement est grandement affectée par différentes contraintes de gestion.

Précisément pour les édifices fédéraux du patrimoine, nous avons noté que même si les échéanciers théoriques étaient souvent dépassés, le temps moyen pour effectuer les évaluations diminuait au cours de la période d’évaluation. Toutefois, même si elle visait à améliorer l’efficience, la tendance du programme à terminer les évaluations de nombreux édifices en lots fausse négativement les données et rendra plus difficile au programme de démontrer les progrès en regard des résultats ciblés.

Recommandations

Partager la valeur patrimoniale des lieux patrimoniaux désignés est un élément essentiel de la gestion efficace des ressources culturelles. L’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales est conçu pour être une liste complète des désignations fédérales découlant de différents programmes. Le manque de plaques ou d’autres indicateurs pour commémorer la plupart des lieux désignés en vertu des programmes d’autres lieux patrimoniaux rend ceci un dossier public et un outil de communication importants. Toutefois, nous avons observé que certaines désignations en place (par exemple, phares patrimoniaux) n’étaient pas encore consignées dans l’Annuaire. De plus, le lien entre cet Annuaire et d’autres références en ligne (par exemple, Répertoire canadien des lieux patrimoniaux) n’est pas clair. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 1 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait mettre à jour l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales pour y inclure toutes les désignations fédérales pertinentes, et, en utilisant les références en ligne qui existent, clarifier le rôle de cet Annuaire dans la transmission de l’information au public.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine étudiera la possibilité d’inclure toutes les désignations fédérales pertinentes dans l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales. Lorsque ce sera possible, les désignations seront ajoutées à l’Annuaire et publiées. Dans certains cas, nous pourrons avoir besoin du soutien du Bureau du dirigeant principal de l’information (DPI) pour faire les modifications des désignations patrimoniales fédérales dans l’Annuaire afin de présenter toutes les désignations fédérales. Le travail visant à inclure les phares patrimoniaux est en cours depuis que la base de données a été modifiée en 2013–2015 pour permettre de les inclure. Tous les phares patrimoniaux seront inclus dans l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales. Cible : 2017–2018.

Nous avons noté que Parcs Canada n’a pas uniformément soumis de rapports annuels pour toutes les rivières du patrimoine canadien désignées qu’il administre tels que requis par les principes, procédures et modalités de fonctionnement du programme. Comme le précise la Loi sur l’Agence Parcs Canada, « il importe dans l’intérêt national d’appuyer le programme des rivières du patrimoine canadien », nous nous attendons à ce que l’Agence apporte son leadership et son soutien dans le cadre de cette initiative. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 2 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait travailler de concert avec les unités de gestion pertinentes pour assurer que les rapports annuels sont produits régulièrement tel que requis pour les rivières du patrimoine canadien sous l’administration de Parcs Canada.

Réponse de la gestion : D’accord en partie. La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera de concert avec la Commission des rivières du patrimoine canadien pour examiner les exigences relatives à la surveillance et l’établissement de rapports convenus dans les principes, procédures et modalités de fonctionnement du Réseau des rivières du patrimoine canadien. Cible : 2015–2016.

En général, notre analyse de l’efficience des sous-programmes des autres lieux patrimoniaux a été restreinte par la disponibilité ou la qualité des bases de données utilisées pour suivre le traitement des dossiers pertinents. Plus particulièrement, le Programme des édifices fédéraux du patrimoine a fourni à l’évaluation six différents fichiers de données utilisés pour suivre les évaluations. De ce nombre, aucun n’a fait l’objet de contrôles de la qualité. Nous avons noté que les données contenaient de nombreuses erreurs et contradictions (par ex., données manquantes ou dates incorrectes). L’importance relative de ce programme (c.-à-d. gestion de centaines de dossiers) est d’une importance cruciale pour qu’un système de suivi adéquat soit en place. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 3 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait examiner et mettre en œuvre des mécanismes pour améliorer l’intégrité des données consignées dans les bases de données du Programme des édifices fédéraux du patrimoine. À tout le moins, pour mieux suivre les délais de l’état d’avancement des dossiers, les bases de données devraient consigner l’information pertinente à chaque étape du processus d’évaluation et d’examen du programme.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera de concert avec le personnel des répertoires pour définir et mettre en œuvre des protocoles d’intégrité des données pour assurer qu’il y ait des automatismes régulateurs pour que les données enregistrées soient uniformes et exactes dans les bases de données du Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP). Ces protocoles seront communiqués à tous les utilisateurs et mis en œuvre à l’aide d’outils tels que des lignes directrices et des calendriers de maintenance. Cible : 2016–2017.

En outre, nous avons noté que le Programme des édifices fédéraux du patrimoine n’a pas maximisé l’utilisation des outils conçus pour améliorer l’efficience du processus d’évaluation. De 2009–2010 à 2013–2014, aucun examen préliminaire ou évaluation repère n’a entraîné la désignation patrimoniale d’un édifice, suggérant ainsi qu’il peut y avoir une valeur ajoutée limitée fournie par ces types d’évaluation. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 4 : Pour améliorer l’efficience, le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait réviser et justifier la nécessité d’effectuer des examens préliminaires et des évaluations repères des édifices proposés en vertu du Programme des édifices fédéraux du patrimoine ainsi que le niveau d’effort requis. Une évaluation des risques et des avantages liés aux alternatives possibles ou des variations à l’intérieur du processus d’évaluation (y compris, utilisation plus uniforme et/ou généralisée des exemptions) devrait être documentée.

Réponse de la gestion : Le Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) révisera et analysera les processus utilisés pour évaluer les édifices à l’aide d’une approche de gestion des risques. Cible : 2015–2016

Des recommandations pour améliorer et/ou rationaliser les processus seront formulées dans le but d’identifier ceux qui pourraient être exemptés du processus d’examen officiel et mis en oeuvre de façon graduelle. Cible : 2016–2017.

1. Introduction

Le mandat de Parcs Canada est le suivant :

« Nous protégeons et mettons en valeur des exemples représentatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada et en favorisons chez le public la connaissance, l’appréciation et la jouissance, de manière à assurer l’intégrité écologique et commémorative pour les générations d’aujourd’hui et de demain. »

L’APC réalise son mandat par l’entremise de cinq programmes et de dix-neuf sous-programmes (voir Annexe A – Architecture d’alignement des programmes, AAP).

La présente évaluation se penche sur les sous-programmes suivants inscrits dans l’AAP : Autres désignations de lieux patrimoniaux et Conservation d’autres lieux patrimoniaux. Collectivement, les deux sous-programmes ne représentent pas une dépense significative de l’Agence (0,6 % des dépenses annuelles totales de l’Agence en 2013–2014). Ils ont été choisis pour évaluation comme partie intégrante de l’engagement de l’Agence en vertu de la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor pour évaluer toutes les dépenses directes de programmes sur une période quinquennale. Les sous-programmes de désignation et de conservation d’autres lieux patrimoniaux n’ont pas fait l’objet de travail d’évaluation détaillé antérieur à l’Agence.

La présente évaluation a été réalisée en même temps qu’une évaluation du sous-programme des désignations des lieux historiques nationaux (LHN). Lorsque c’est pertinent, les processus et les résultats de la présente évaluation font partie de renvois dans le rapport actuel pour fournir contexte et comparaisons.

2. Description du sous-programme des autres lieux patrimoniaux

L’Agence est responsable de trois grands réseaux patrimoniaux :

  • 44 parcs nationaux (PN) du Canada;
  • 167 lieux historiques nationaux (LHN) du Canada (administrés par l’Agence); et
  • 4 aires marines nationales de conservation (AMNC) du Canada.

De plus, Parcs Canada est responsable d’un certain nombre d’autres programmes de protection du patrimoine.[1] Ces programmes soutiennent et améliorent la protection d’une variété de ressources patrimoniales culturelles et naturelles importantes. Aux fins de la présente évaluation, nous nous sommes concentrés sur six programmes à l’intérieur de l’enveloppe des autres lieux patrimoniaux :[2]

  1. Édifices fédéraux du patrimoine (EFP) est un programme qui vise à évaluer le caractère patrimonial des édifices fédéraux qui sont âgés de 40 ans ou plus, à fournir des conseils avant que des actions puissent affecter le caractère patrimonial d’un édifice classé et avant que les édifices patrimoniaux fédéraux soient démolis, démantelés ou vendus.[3]
  2. Gares ferroviaires patrimoniales est un programme qui vise à identifier et protéger les gares ferroviaires qui sont la propriété de compagnies de chemins de fer gouvernés par la Partie III de la Loi sur les transports au Canada et qui sont âgées de 40 ans ou plus.
  3. Phares patrimoniaux est un programme qui vise à identifier, protéger et conserver les phares patrimoniaux fédéraux.
  4. Lieux de sépulture des premiers ministres canadiens est un programme national qui vise à assurer que les lieux de sépulture des premiers ministres canadiens décédés sont conservés et reconnus d’une manière respectueuse.
  5. Réseau des rivières du patrimoine canadien (RRPC) est un programme qui vise à identifier, reconnaître et assurer la gestion à long terme des rivières au Canada qui possèdent des valeurs patrimoniales naturelles, culturelles et récréatives exceptionnelles au profit et pour le plaisir des Canadiens.
  6. Sites du patrimoine mondial (SPM) est une initiative internationale qui vise à identifier, protéger, conserver, présenter et transmettre aux générations futures un patrimoine culturel et naturel de valeur universelle exceptionnelle.[4]

Des responsabilités précises pour chacun de ces programmes sont affectées à l’Agence. Parcs Canada travaille de concert avec d’autres ministères de l’Administration fédérale, d’autres paliers de gouvernement et une grande variété de partenaires nationaux et internationaux pour augmenter le nombre de ces désignations au Canada et assurer que les lieux patrimoniaux désignés sont conservés. Bien que Parcs Canada soit le propriétaire et/ou l’administrateur de certains lieux patrimoniaux naturels ou culturels désignés en vertu de plusieurs de ces programmes,[5] son rôle dans le cadre de ces programmes est grandement un rôle d’administration ou de secrétariat. Des détails supplémentaires sur les rôles et responsabilités précis de l’Agence sont résumés plus loin.

2.1 Résultats attendus et cibles

L’évolution des résultats attendus et cibles de Parcs Canada pour les sous-programmes des autres lieux patrimoniaux tels qu’il est identifié dans son Cadre de gestion du rendement (CGR) est présentée dans le Tableau 1.

Tableau 1. Attentes pour le rendement ministériel pour les sous-activités des autres lieux patrimoniaux, 2009–2010 à 2015–2016
Année Autres désignations de lieux patrimoniaux Conservation d’autres lieux patrimoniaux
Résultat attendu Cible de l’indicateur Résultat attendu Cible de l’indicateur
2009–2010 Le leadership fédéral est assuré pour l’identification et la commémoration d’autres endroits patrimoniaux non administrés par Parcs Canada. En moyenne sur 3 ans, évaluer 400 édifices fédéraux par année pour identifier les édifices qui ont une valeur historique. Le leadership fédéral est assuré pour la protection des ressources culturelles non administrées par Parcs Canada. Le % de lieux historiques nationaux ciblés qui jugent que Parcs Canada les soutient pour la protection de la valeur historique de leur lieu est amélioré de 10 % d’ici mars 2011.
2010–2011
2011–2012 Le % de lieux historiques nationaux ciblés qui jugent que Parcs Canada les soutient pour la protection de la valeur historique de leur lieu est amélioré de 10 % d’ici mars 2012.
2012–2013 Les endroits patrimoniaux non administrés par Parcs Canada sont identifiés. Les programmes de Parcs Canada soutiennent la conservation des ressources culturelles à des endroits historiques administrés par d’autres qui en ont le plus besoin. 100 % des conseils de Parcs Canada favorisent la promotion de la conservation de ressources culturelles significatives à des endroits historiques administrés par d’autres et sont ciblés aux endroits qui en ont besoin.
2013–2014
2014–2015 D’autres endroits patrimoniaux non administrés par Parcs Canada sont pris en compte aux fins de désignation. Terminer 95 % des évaluations des édifices fédéraux soumis à Parcs Canada d’ici mars 2015.

Examen de 100 % des phares proposés à titre de phare patrimonial d’ici mai 2015.

Fournir des conseils et examens de 3 mises en candidatures pour les sites canadiens du patrimoine mondial d’ici mars 2015.
Les programmes de Parcs Canada soutiennent la conservation des ressources culturelles à des endroits historiques administrés par d’autres. 100 % des ententes de partage des coûts terminées contribuent à la conservation des ressources culturelles significatives d’ici mars 2015.
2015–2016 D’autres endroits patrimoniaux sont pris en compte pour une désignation nationale ou internationale. Pourcentage d’édifices fédéraux du patrimoine soumis pour évaluation qui ont été examinés dans un délai de 6 mois de leur réception. Cible : 95 % (par année).

Pourcentage de phares mis en candidature pour recevoir une désignation de phare patrimonial qui ont été évalués. Cible : 100 % d’ici mai 2015.

Nombre de propositions de candidats canadiens pour être SPM pour lesquels Parcs Canada a fourni des conseils et examens. Cible : 3 (par année).
Les programmes de Parcs Canada soutiennent la conservation d’endroits administrés par d’autres. Nombre de lieux nationaux historiques où des menaces ont été atténuées ou réduites par l’entremise des ententes de partage des coûts. Cible : 30 d’ici mars 2018.

Pourcentage d’examens des interventions sur les édifices fédéraux du patrimoine qui ont été réalisées dans le délai requis. Cible : 100 % (par année).

Pourcentage de réponses aux rapports du Centre du patrimoine mondial sur l’état de conservation dans le délai requis. Cible : 100 % (par année).

De 2009–2010 à 2013–2014, les cibles de désignation se concentraient exclusivement sur les extrants du Programme des édifices fédéraux du patrimoine (c.-à-d., le nombre moyen d’évaluations d’édifices sur trois ans). En 2014–2015, la formulation de la cible pour le programme EFP a changé et les cibles liées aux activités et aux extrants pour le Programme des phares patrimoniaux et le Programme des sites mondiaux du patrimoine ont été ajoutées. La cible pour les EFP a été révisée en 2015–2016 pour qu’elle soit facile à mesurer.

De 2009–2010 à 2011–2012, les cibles de conservation se concentraient soit implicitement ou explicitement sur la prestation de conseils et de soutien financier aux propriétaires de lieux historiques nationaux non administrés par le gouvernement fédéral. De 2012–2013 à 2013–2014, la cible a été élargie pour se concentrer sur des conseils à une variété de lieux historiques administrés par d’autres, mais réduite à nouveau en 2014–2015 pour se concentrer sur l’aide financière fournie par l’entremise du Programme de partage des frais de Parcs Canada pour les lieux historiques nationaux.[6] Ce programme de partage des frais a fait l’objet d’une évaluation récente (Évaluation du Programme de partage des frais de Parcs Canada pour les lieux historiques nationaux, novembre 2012) et ne fait pas partie de la portée de l’évaluation actuelle. Pour 2015–2016, des cibles additionnelles ont été ajoutées pour le BEEFP et les SPM.[7]

Parcs Canada a aussi accepté des objectifs et cibles conjoints pour des ressources naturelles en étant signataire d’ententes. Ainsi, comme partie intégrante du Programme du réseau des rivières du patrimoine canadien, l’Agence est engagée à l’avancement du Plan stratégique 2008–2018 du RRPC, y compris son objectif d’établir un réseau complet de rivières du patrimoine canadien d’ici 2018. La responsabilité pour atteindre cet objectif est partagée avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.

2.2 Activités et extrants

Le tableau ci-après décrit les activités liées aux processus de désignation et de conservation pour les sous-programmes Autres lieux patrimoniaux et identifie les programmes précis auxquels ils s’appliquent.

Tableau 2. Description des processus de désignation et de conservation
Désignation
Processus Description Programmes applicables
Mise en candidature Processus pour identifier lesquels des nombreux endroits admissibles devraient être pris en compte aux fins de désignation. Tous les programmes ont établi des critères pour déterminer ce qui est significatif. Pour les EFP et les Gares ferroviaires patrimoniales, les édifices de propriété fédérale de 40 ans ou plus sont automatiquement assujettis à l’évaluation. Les autres programmes se fient sur les mises en candidature (surtout du public) et/ou d’autres plans de réseau.
  • EFP
  • Gares ferroviaires patrimoniales
  • Phares patrimoniaux
  • RPC
  • SPM
Évaluation et désignation Processus pour évaluer, recommander et approuver les endroits mis en candidature qui devraient être désignés et, lorsque c’est pertinent, pour déterminer le niveau de désignation. Tous les programmes ont établi des critères d’évaluation en fonction desquels les endroits sont évalués.
  • EFP
  • Gares ferroviaires patrimoniales
  • Phares patrimoniaux
  • RPC
  • SPM
Identification de la valeur patrimoniale Développement d’un énoncé d’importance, c.-à-d. une déclaration sur la valeur qui explique brièvement ce qu’un endroit historique est et pourquoi il est important, et qui identifie les principaux aspects de l’endroit qui doivent être protégés.
  • EFP[8]
  • Gares ferroviaires patrimoniales
  • Phares patrimoniaux
Indicateur Processus liés à la création et au placement d’une affiche, plaque ou autre identificateur à un lieu et dans certains cas, un court texte expliquant son importance ou sa signification.
  • Lieux de sépulture des premiers ministres
  • RPC
  • SPM
Commémoration Processus lié à la tenue d’une cérémonie pour appuyer l’annonce officielle d’une désignation.
  • Lieux de sépulture des premiers ministres
  • RPC
  • SPM
Conservation
Processus Description Programmes applicables
Planification de la conservation Documenter les conditions de référence qui à leur tour, agissent comme guide pour les interventions actuelles et futures. Elles peuvent faire partie intégrante ou s’ajouter au plan de gestion global d’un lieu. L’élaboration des plans de conservation est souvent une condition essentielle de la désignation.
  • EFP
  • Phares patrimoniaux[9]
  • Gares ferroviaires patrimoniales[10]
  • Lieux de sépulture des premiers ministres
  • RPC
  • SPM
Examen des interventions (EI) Certains programmes exigent que leurs propriétaires soumettent des propositions pour des interventions individuelles (c.-à-d., altérations, transferts, ventes, aliénations) d’un lieu désigné pour examen et/ou approbation.
  • EFP
  • Gares ferroviaires patrimoniales
Surveillance et rapports La surveillance et les rapports réguliers et/ou réactifs sur l’état des lieux désignés, les menaces à leur conservation et la façon dont ces dernières sont gérées.
  • Lieux de sépulture des premiers ministres
  • RPC
  • SPM

À l’exception des lieux de sépulture des premiers ministres, chacun des programmes possède une composante de désignation dans laquelle la valeur patrimoniale des endroits est identifiée et évaluée. Toutefois, plusieurs programmes n’ont pas de composante de commémoration. Ceci les différencie du sous-programme de désignation des LHN qui utilise un processus tant pour désigner que pour commémorer les lieux patrimoniaux.

Tous les programmes créent aussi un document quelconque (c.-à-d., énoncé d’importance ou plan de conservation) qui agit comme condition de référence et guide pour les interventions actuelles et futures. Seuls les programmes des EFP et des gares ferroviaires patrimoniales exigent que les propriétaires soumettent des propositions pour l’examen des interventions individuelles. Les propriétaires des gares ferroviaires patrimoniales sont aussi tenus de fournir des avis publics des interventions proposées pour permettre l’intrant des citoyens et d’autres groupes concernés. Même si les propriétaires des phares désignés ne sont pas tenus de demander un examen des interventions, ils sont tenus d’afficher des avis publics portant sur leur intention d’intervenir.

Pour le Programme national des lieux de sépultures des premiers ministres, il n’y a aucun processus de mise en candidature étant donné que les lieux de sépulture des premiers ministres canadiens ont une valeur historique inhérente digne de commémoration et de conservation. Le processus de commémoration pour ces sites comprend la tenue d’une cérémonie et l’installation d’un drapeau canadien et d’une plaque d’information sur la vie et les réalisations du premier ministre sur le lieu de sépulture de ce dernier. Les membres survivants de la famille ou les descendants du premier ministre en question prennent la décision d’organiser une cérémonie ou non. Le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres est aussi le seul programme d’ALP pour lequel le gouvernement fédéral assume les obligations d’entretien/réparations des lieux dont il n’est pas propriétaire direct.

Notre habileté de présenter des observations sur les résultats de conservation à long terme (c.-à-d. si les programmes vont en réalité produire la conservation continue ou améliorée de la valeur patrimoniale des lieux désignés) est limitée par le rôle de Parcs Canada dans ces programmes. Sauf lorsque l’Agence est le propriétaire ou l’administrateur d’un lieu, elle ne surveille pas la conformité et a donc des données limitées sur la mesure dans laquelle ses conseils relatifs à la conservation sont réellement suivis.

2.3 Ressources (Intrants)

2.3.1. Budget et dépenses

Les sous-programmes de désignations et de conservation des autres lieux patrimoniaux sont financés par l’affectation des crédits généraux. Le suivi des dépenses pertinentes au sein de l’Agence est en général au niveau de l’AAP des sous-programmes des autres lieux patrimoniaux dans leur ensemble plutôt qu’au niveau des six « programmes » individuels qui font l’objet de l’évaluation. Les dépenses enregistrées tant pour la conservation et la désignation des autres lieux patrimoniaux à ce niveau ont varié de 3,2 M$ à 5,8 M$ par année au cours de la période de cinq ans de 2009–2010 à 2013–2014. En moyenne, près de 70 % des dépenses annuelles sont allées à la conservation des ALP et le reste à la désignation des ALP.

Une analyse supplémentaire sur les dépenses des programmes est présentée dans la section sur l’efficience et l’économie.

2.3.2. Ressources humaines

L’Agence a seulement commencé à présenter des rapports sur les ETP réels pour ces sous-programmes en 2012–2013. Les données pour cette année-là indiquent que 4 ETP sont dévoués aux désignations des ALP et 22 ETP à la conservation des ALP.[11] Le RPP pour 2015–2016 indique qu’on s’attend à ce que les ETP prévus demeurent relativement stables au cours des trois prochaines années (c.-à-d., 3 ETP pour la désignation des ALP et 19 ETP pour la conservation des ALP de 2015–2016 à 2017–2018). C’est le nombre total d’ETP pour les sous-programmes, y compris, mais sans s’y limiter aux six programmes inclus dans la portée de l’évaluation. En nous basant sur les données de programme, nous évaluons qu’approximativement 10 ETP sont dévoués à l’heure actuelle à ces six programmes.

Les détails sur l’affectation du personnel sont présentés dans la section sur l’efficience et l’économie.

2.4 Rôles et responsabilités

Le rôle de Parcs Canada relatif aux sous-programmes de désignation et de conservation des autres lieux patrimoniaux est surtout une fonction de secrétariat. Pendant la période qui fait l’objet de l’évaluation (2009–2010 à 2013–2014), la responsabilité des sous-programmes des autres lieux patrimoniaux incombait à plusieurs directions à l’intérieur de la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine. Le Programme des rivières du patrimoine canadien était géré par la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées. L’organigramme ci-après présente la structure organisationnelle, y compris les responsabilités précises de chaque direction. Veuillez noter que l’organigramme présente une organisation simplifiée du programme; les programmes des ALP constituaient seulement une partie des fonctions de chaque direction. Les unités de gestion ont aussi des rôles et responsabilités qui varient selon le programme spécifique.

Figure 1. Organisation des rôles et responsabilités de Parcs Canada (2009–2010 à 2013–2014)

Organisation des rôles et responsabilités de Parcs Canada (2009–2010 à 2013–2014)
[description longue]

En avril 2015, la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine a vécu une grande réorganisation. La nouvelle Direction des désignations et programmes du patrimoine est maintenant responsable de presque toutes les activités de désignation patrimoniale et des programmes connexes du portefeuille de Parcs Canada, y compris les programmes internationaux et le programme des rivières du patrimoine canadien. L’exception est le Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP), qui fait maintenant partie de la Direction des politiques sur le patrimoine culturel. À l’exception du programme des rivières du patrimoine canadien, les historiens au sein de la Direction de l’archéologie et de l’histoire (anciennement, la Direction des sciences culturelles) continuent de fournir le soutien à la recherche pour tous les programmes des ALP.

Chacun des programmes englobe aussi une variété d’intervenants participant à la désignation et la conservation des lieux patrimoniaux. Même s’ils peuvent impliquer d’autres intervenants, quatre des programmes de l’enveloppe des ALP sont conçus et administrés par le gouvernement fédéral : les édifices fédéraux du patrimoine, les phares patrimoniaux, les gares ferroviaires patrimoniales et les lieux de sépulture des premiers ministres. Le Tableau 3 présente un résumé des rôles et responsabilités clés pour les processus de désignation utilisés par ces programmes du gouvernement fédéral.

Tableau 3. Rôles et responsabilités dans le cadre du processus de désignation, programmes du gouvernement fédéral
Programme Lieu patrimonial ciblé Mises en candidature Évaluations Recomman-
dations pour désignation
Sur la liste des registres du patrimoine[12] Identification et commé-
moration
Édifices fédéraux du patrimoine Propriété du gouvernement fédéral Par les gardiens fédéraux Par Parcs Canada Par Parcs Canada ou Comité des édifices fédéraux du patrimoine[13] Par Parcs Canada Aucun
Phares patrimoniaux Par le public (pétitions) Par la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (CLMHC)[14] Par Parcs Canada et propriétaire[15]
Gares ferroviaires patrimoniales Propriété des compagnies de chemin de fer Basées sur l’inventaire de l’APC[16] Aucun
Lieux de sépulture des premiers ministres Géré par la famille/le cimetière Aucune Aucune Aucune Aucune Par Parcs Canada

Pour les édifices fédéraux du patrimoine, les phares patrimoniaux et les gares ferroviaires patrimoniales, les recommandations de désignation sont approuvées par le ministre de l’Environnement. Le processus de désignation utilisé pour ces trois programmes est donc très semblable à celui des lieux historiques nationaux dans le cadre duquel Parcs Canada détermine l’admissibilité et effectue une recherche historique pour les mises en candidature, mais la CLMHC évalue et recommande, et le ministre approuve les désignations.

Bien que les processus de conservation soient aussi différents entre ces programmes fédéraux, le rôle de Parcs Canada dans le cadre de ces processus est relativement restreint. Les principaux rôles de conservation de l’Agence en vertu des programmes des ALP sont la prestation de conseils en matière de conservation aux propriétaires de lieux patrimoniaux et l’examen des interventions proposées pour les édifices fédéraux du patrimoine et les gares ferroviaires patrimoniales. Les propriétaires de ces structures (c.-à-d., gardiens fédéraux ou compagnies de chemin de fer) doivent mettre de l’avant des propositions relatives aux interventions et ces dernières sont évaluées par Parcs Canada en fonction de l’énoncé d’importance précis de la structure. Pour les édifices fédéraux du patrimoine, l’Agence fournit des conseils et orientations en déterminant si et comment l’intervention est conforme aux Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada.[17] Pour les ventes ou les transferts, l’Agence « certifie » que les gardiens ont déployé les « meilleurs efforts » pour assurer la protection continue de l’édifice, ou si l’édifice doit être détruit, que son caractère patrimonial est adéquatement documenté. Aucune approbation ministérielle n’est requise pour les EFP. Pour les gares ferroviaires, Parcs Canada évalue les propositions des compagnies de chemin de fer pour altérer, démolir, transférer ou vendre une gare désignée et fait une recommandation au ministre qui (s’il est d’accord) demande au gouverneur en conseil d’accorder un décret autorisant l’intervention.[18]

À nouveau, le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres est différent. Un plan détaillé de conservation du lieu de sépulture est convenu entre la famille, le cimetière et Parcs Canada. Le plan documente les caractéristiques importantes du lieu et de l’environnement immédiat et établit les rôles et les responsabilités pour l’entretien routinier, les réparations et l’entretien à long terme. Bien que le cimetière soit responsable de l’entretien régulier, les unités de gestion de Parcs Canada ont la responsabilité de différents entretiens et réparations des lieux de sépulture particuliers des premiers ministres canadiens. Aux cinq ans, Parcs Canada revoit la condition de chaque lieu de sépulture et produit un rapport de surveillance de l’endroit. Le rapport identifie le travail nécessaire à chaque lieu et établit un calendrier quinquennal d’entretien et de réparations à effectuer par le personnel des unités de gestion pertinentes.

Les deux autres programmes – Rivières du patrimoine canadien et Sites du patrimoine mondial – comportent une administration partagée. Le Réseau des rivières du patrimoine canadien est une initiative de collaboration entre le fédéral, les provinces et les territoires.[19] Il est administré par la Commission des rivières du patrimoine canadien, composée de membres nommés par les gouvernements de toutes les compétences participantes.[20] Parcs Canada s’occupe de la fonction de secrétariat pour la Commission des rivières du patrimoine canadien : il coordonne les réunions, fournit de l’aide financière et technique pour la préparation des études et les documents nécessaires pour les mises en candidature, la désignation et la surveillance des rivières du patrimoine canadien. L’Agence prépare aussi les produits de communications et de publicité connexes.

Le Programme des sites du patrimoine mondial est basé sur la Convention du patrimoine mondial de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) qui désigne un grand éventail de patrimoine tant naturel que culturel. Le Canada s’est joint à la Convention en 1976, date à laquelle Parcs Canada a été désigné comme organisme directeur pour sa mise en œuvre. Les rôles de Parcs Canada dans le cadre des SPM incluent ce qui suit : la coordination du développement de la Liste indicative; la coordination et la direction de toutes les communications du Canada avec le Centre du patrimoine mondial; l’examen de chaque mise en candidature et le contrôle de la qualité; la prestation d’orientation stratégique sur la préparation de la mise en candidature; la facilitation de l’évaluation sur place et la demande éventuelle subséquente de renseignements supplémentaires; la préparation, avec d’autres paliers de gouvernement le cas échéant, des stratégies de communication et le matériel lié à la décision du Comité du patrimoine mondial; et la soumission officielle d’un dossier de mise en candidature au nom du Canada.

Le processus de désignation suivi par les deux programmes partagés est relativement complexe. Le tableau ci-après fournit un aperçu simplifié des joueurs qui participent à chaque étape clé. Sauf pour la prestation d’aide financière ou technique et l’examen de mise en candidature en ce qui a trait au contrôle de la qualité, Parcs Canada joue un rôle très limité.

Tableau 4. Rôles et responsabilités dans le cadre du processus de désignation, Programmes partagés
Programme Mise en candidature Évaluation de la mise en candidature Examen de la mise en candidature Approbation de la mise en candidature Approbation de la désignation Identification et commé-
moration
Rivières du patrimoine canadien Par les citoyens locaux/groupes commu-
nautaires
Le promoteur du lieu de mise en candidature effectue la recherche et prépare les documents de mise en candidature La CRPC étudie la mise en candidature et recommande l’approbation[21] Par le ministre ou les ministres dans la compétence ou les compétences responsables Par le ministre de l’Environnement Par le promoteur et/ou la compétence ou les compétences responsables
Sites du patrimoine mondial Par l’État partie
(Liste indicative)[22]
Par le Secrétariat des SPM (Parcs Canada) Comité du patrimoine mondial de l’UNESCO Comité du patrimoine mondial de l’UNESCO[23]

La conservation d’une rivière du patrimoine canadien ou un site du patrimoine mondial est la responsabilité du gouvernement ou des gouvernements et du gardien ou des gardiens de l’endroit où le lieu désigné est situé. Il existe aussi des processus pour l’établissement de rapports périodiques sur l’état des rivières désignées par l’entremise de rapports annuels compilés par Parcs Canada et des rapports détaillés de surveillance préparés aux dix ans pour chaque rivière désignée par l’autorité responsable respective. Parcs Canada coordonne aussi les rapports périodiques présentés au Comité du patrimoine mondial qui décrivent comment le Canada met en œuvre la Convention (c.-à-d., un aperçu de la législation, des politiques et des programmes du Canada pour protéger et présenter le patrimoine naturel et culturel, et une série de rapports sur les conditions actuelles des sites du patrimoine mondial au Canada). Le rapport canadien fait aussi partie intégrante d’un rapport sous-régional avec les États-Unis sur la mise en œuvre en Amérique du Nord.[24]

2.5 Intervenants et partenaires

La portée des sous-programmes varie par programme à l’intérieur de l’enveloppe des autres lieux patrimoniaux et par processus (désignation ou conservation). En principe, les lieux patrimoniaux sont désignés et conservés pour le profit de tous les Canadiens. Le public joue un rôle immédiat dans la mise en candidature des endroits désignés en vertu des programmes des phares patrimoniaux et des rivières du patrimoine canadien. Pour les programmes des édifices fédéraux du patrimoine et des phares patrimoniaux, la portée est principalement les autres ministères de l’Administration fédérale à titre de propriétaires et de gardiens. De façon semblable, le programme des gares ferroviaires patrimoniales fait participer les compagnies de chemin de fer pertinentes comme propriétaires de gares admissibles ou désignées. Des groupes ou des personnes à titre individuel qui veulent acheter ces structures patrimoniales sont aussi intéressées, plus particulièrement au calendrier de la désignation et de toutes les attentes en matière de conservation patrimoniale qui sont établies. Enfin, le Programme des rivières du patrimoine canadien est un programme de collaboration entre le fédéral, les provinces et les territoires. Certains lieux proposés et désignés sites du patrimoine mondial sont aussi situés dans des compétences provinciales et/ou municipales.

2.6 Modèle logique

Le tableau ci-après présente le modèle logique pour illustrer les relations entre les intrants (c.-à-d., ressources humaines et dépenses), les activités, les extrants et la portée et les résultats intermédiaires et à long terme. Le modèle logique présente un résumé visuel de la description du programme.

Tableau 5. Modèle logique
Résultat stratégique : Les Canadiens éprouvent un attachement durable, grâce à des expériences significatives, à leurs parcs nationaux, lieux historiques nationaux et aires de conservation marine nationales et ces endroits protégés et profitent de ces endroits de manière à les léguer intacts aux générations d’aujourd’hui et de demain.
Intrants
  • Ressources financières (moyenne de 4,2 M$ par année de 2009–2010 à 2013–2014)
  • Ressources humaines (APC)
Activités de l’APC
  • Services de secrétariat à la CRPC et la CLMHC
  • Administration du BEEFP
  • Leadership/liaison fédéral-provincial-territorial et international

Désignation – le cas échéant :

  • Identification des endroits admissibles
  • Évaluation des endroits mis en candidature
  • Identification de la valeur patrimoniale
  • Indicateur et/ou commémoration
  • Communication des désignations
  • Soutien aux compétences responsables, gardiens et/ou promoteurs

Conservation – le cas échéant :

  • Planification de la conservation
  • Examen des interventions
  • Surveillance et établissement de rapports
  • Entretien et réparation des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens
  • Soutien aux compétences responsables, gardiens et/ou promoteurs
Extrants de l’APC

Désignation – le cas échéant :

  • Plans des réseaux et/ou liste des lieux admissibles
  • Évaluations des endroits mis en candidature
  • Conseils et examen des mises en candidature
  • Énoncés d'importance
  • Répertoires des lieux désignés
  • Produits de communication et de commémoration (p. ex., annonce, cérémonies, plaques, drapeaux, etc.)
  • Conseils, outils et financement pour appuyer les promoteurs de mises en candidature

Conservation – le cas échéant :

  • Examens des altérations, transferts, ventes et aliénations proposés
  • Plans de conservation/d’entretien
  • Rapports de surveillance
  • Conseils sur la conservation et l’entretien aux compétences responsables, gardiens et/ou promoteurs de projet
Portée
  • Canadiens, surtout ceux qui participent au processus de mise en candidature
  • Gardiens des endroits mis en candidature et désignés, y compris les autres ministères de l’Administration fédérale et les compagnies de chemin de fer
  • Gouvernements provinciaux, territoriaux et internationaux
  • Intervenants intéressés à l’achat de structures patrimoniales désignées
Résultat immédiat
  • D’autres endroits patrimoniaux d’importance culturelle et/ou naturelle sont identifiés, désignés et communiqués aux Canadiens.
  • Les propriétaires ou gardiens d’autres lieux patrimoniaux reçoivent les conseils/orientation nécessaires pour conserver le caractère patrimonial de la ressource.
  • Les lieux de sépulture des premiers ministres canadiens sont entretenus.
Résultat à long terme Les programmes des autres lieux patrimoniaux soutiennent et améliorent la protection d’une variété de ressources patrimoniales cultuelles et naturelles importantes.

3. Conception de l’évaluation

3.1 Objet et portée de l’évaluation

L’évaluation a examiné la pertinence et le rendement (c.-à-d., efficacité, efficience et économie) des sous-programmes de désignation d’autres lieux patrimoniaux et de conservation d’autres lieux patrimoniaux, conformément aux exigences de la Politique sur l’évaluation du CT et de la directive connexe (2009). La présente évaluation couvre généralement la période de 2009–2010 à 2013–2014. Des données plus récentes sur le Programme des phares patrimoniaux (jusqu’à octobre 2014) sont présentées pour indiquer le taux de progrès réalisés pour examiner ces désignations. Le personnel d’évaluation de l’Agence Parcs Canada a effectué le travail sur le terrain entre septembre 2013 et septembre 2014.

La portée de l’évaluation inclut le rôle de recherche et d’administration de Parcs Canada pour la prestation de six programmes décrits comme « Autres lieux patrimoniaux », c.-à-d. les édifices fédéraux du patrimoine, les gares ferroviaires patrimoniales, les phares patrimoniaux, le programme national des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens, le réseau des rivières du patrimoine canadien et les sites du patrimoine mondial. Même si Parcs Canada est propriétaire et/ou administrateur de certains des lieux patrimoniaux culturels et naturels désignés en vertu de plusieurs de ces programmes, les activités que l’Agence entreprend pour produire des résultats spécifiques de conservation dans ces domaines sont liées à ses programmes plus larges de conservation des parcs nationaux ou lieux historiques et sont donc à l’extérieur de la portée de la présente évaluation.[25] L’exception est le programme des lieux de sépulture des premiers ministres étant donné que ces lieux ne sont généralement pas contenus à l’intérieur d’un endroit patrimonial plus large et exige donc des activités de conservation spécifiques au sous-programme de conservation des autres lieux patrimoniaux.

3.2 Approche, méthodologie et limites

L’évaluation a abordé six questions précises et 11 attentes connexes liées aux thèmes de pertinence et de rendement. Les questions clés sont présentées dans le Tableau 6. L’Annexe D présente une matrice plus détaillée des questions d’évaluation, de ce que nous nous attendions à observer, des indicateurs et des sources de données pertinentes.

Tableau 6. Enjeux et questions d’évaluation
Pertinence
Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour les sous-programmes?
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement?
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
Rendement
Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits?
Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats prévus pour les désignations et la conservation des ALP?
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont efficients et économiques?

3.2.1. Méthodes

L’évaluation a utilisé des méthodes multiples de collecte de données.

Examen des documents et des dossiers : Une grande variété de documents publics a été révisée pour l’évaluation, y compris la législation, les politiques, les plans, les rapports et les documents publiés (voir Annexe E). Les dossiers et les bases de données (p. ex., données financières) de l’Agence ont aussi été examinés.

Entrevues avec des informateurs clés : Des entrevues avec des informateurs clés ont été réalisées avec 9 membres du personnel de cadres supérieurs du Bureau national de l’APC. Les entrevues ont été réalisées en personne et le suivi a été effectué en personne ou par courriel.

Analyse comparative : Lorsque c’est pertinent, notre analyse présente une comparaison de la pertinence et du rendement des processus de désignation et de conservation entre les six programmes inclus dans l’enveloppe des ALP. De plus, étant donné les liens entre les programmes, la présente évaluation a été entreprise en parallèle avec une évaluation du sous-programme des désignations des lieux historiques nationaux. Lorsque c’est pertinent, notre analyse inclut aussi des comparaisons entre le processus de désignation des programmes des ALP et des LHN. Enfin, nous avons effectué un examen limité de programmes internationaux semblables pour déterminer si des pratiques exemplaires de ces programmes pourraient être appliquées à l’APC.

3.2.2. Forces, limites et stratégies d’atténuation

À l’aide d’un examen des documents et des dossiers, nous avons acquis des connaissances approfondies des processus de désignation et de conservation des autres lieux patrimoniaux. Toutefois, nous avons repéré différentes contraintes relatives aux données contenues dans les systèmes d’information pertinents de l’Agence. Ces contraintes incluent des problèmes liés à la façon dont les données de dépenses pertinentes sont consignées et codées dans le système financier et des problèmes liés aux bases de données spécifiques aux programmes. Par exemple, on nous a fourni six différents fichiers de données utilisés pour suivre les évaluations des édifices fédéraux du patrimoine et aucun de ces derniers n’était assujetti à des contrôles de la qualité. Nous avons noté que les données contenaient de nombreuses erreurs et contradictions (p. ex., données manquantes ou dates incorrectes). Pour d’autres programmes, aucune base de données n’est disponible pour suivre l’état d’avancement des fichiers ou leurs délais de traitement. Lorsque c’était possible, nous avons bâti notre propre ensemble de données en nous basant sur la meilleure information disponible pour produire des renseignements sur le rendement du programme. Toutefois, compenser les limites des données secondaires était au-delà de la portée de l’évaluation. Les limites et leurs répercussions sur l’établissement de conclusions au sujet des questions d’évaluation sont discutées lorsque c’est pertinent dans le rapport.

Nos entrevues avec le personnel de Parcs Canada ont été suffisamment approfondies et peuvent être jugées représentatives de l’opinion et des perceptions actuelles à l’intérieur du Bureau national. Aucune entrevue avec des clients n’a été réalisée comme partie intégrante de l’évaluation. Cette limite a été atténuée par un examen des points de vue des intervenants tels qu’ils étaient présentés dans des documents disponibles (p. ex., rapports médiatiques, audiences du Comité du Sénat et communications de groupes patrimoniaux intéressés). Un membre de l’équipe d’évaluation a aussi assisté à la Conférence des rivières du patrimoine canadien (2013) pour mieux comprendre la prestation de programme du point de vue des intervenants.

4. Constatations de l’évaluation

4.1 Pertinence

Question 1 Indicateurs
Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour les sous-programmes?
  • Lacune comblée par le programme (c.-à-d. justification du programme)
  • Appui des Canadiens pour la conservation du patrimoine
  • Mises en candidature de désignations soumises par le public
Attente : La désignation et la conservation des ressources patrimoniales naturelles et culturelles à l’extérieur des systèmes principaux de l’Agence sont nécessaires.

Les quatre programmes du gouvernement fédéral que nous avons évalués dans l’enveloppe des ALP étaient tous conçus pour aborder des menaces directes ou perçues à l’intégrité de ressources culturelles spécifiques. Ainsi, même si les phares et les gares ferroviaires sont jugés être des monuments de l’histoire maritime et du transport, les changements technologiques ont diminué la nécessité de l’exploitation de ces structures. Donc, un entretien minime était effectué et les structures se détérioraient ou étaient démolies. Les gares pour lesquelles les compagnies de chemin de fer étaient propriétaires et les phares de propriété fédérale étaient aussi perçus comme n’ayant pas les protections adéquates parce qu’ils ne sont pas admissibles à la désignation patrimoniale provinciale et municipale. La Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales (1990) et la Loi sur la protection des phares patrimoniaux (2008) ont comblé cette lacune en créant des exigences légales pour la conservation de ces structures. Bien que non légiféré, les programmes des édifices fédéraux du patrimoine et des lieux de sépulture des premiers ministres découlent aussi des préoccupations publiques au sujet de la condition en détérioration et de la protection inadéquate de certaines de ces ressources importantes du point de vue historique.

Plutôt que d’être une réponse à la condition des lieux spécifiques, les programmes des sites du patrimoine mondial et le Réseau des rivières du patrimoine canadien proviennent d’un engagement national ou international partagé envers la conservation de ressources naturelles et culturelles importantes. En 2013, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux ont reconnu l’importance continuelle du RRPC en renouvelant la Charte du programme.

Les programmes de désignation et de conservation sont un instrument de politique commun utilisé par les gouvernements provinciaux et municipaux au Canada et à l’échelle internationale. Ainsi, le même endroit ou parties d’un endroit peuvent être assujettis à des désignations multiples. Par exemple, certaines gares ferroviaires désignées et presque 38 % des phares patrimoniaux pour lesquels des pétitions ont été présentées sont reconnus comme édifices du BEEFP. Presque tous les sites du patrimoine mondial désignés et des sections de nombreuses rivières du patrimoine canadien font déjà partie de lieux patrimoniaux établis (p. ex., parcs nationaux ou provinciaux). Au moins un endroit de chaque programme des ALP a aussi été désigné comme lieu historique national. Ce modèle de chevauchement relatif aux désignations a aussi été observé dans notre évaluation de la sous-activité des désignations des LHN où on a noté que le même édifice peut avoir des désignations patrimoniales municipales, provinciales et fédérales.

Toutefois, le fait que le même endroit ou parties d’un endroit peuvent faire l’objet de désignations multiples n’est pas nécessairement une indication de chevauchement étant donné que les différents programmes de désignation utilisent différents critères pour déterminer les éléments caractéristiques de la valeur patrimoniale. C’est pourquoi les endroits ou lieux désignés en vertu d’un programme peuvent ne pas être désignés en vertu d’un autre programme (p. ex., près de 18 % des phares désignés avaient été antérieurement évalués par le BEEFP et avaient été jugés « non patrimoniaux »). Les désignations divergentes font appel à différents systèmes de conservation et de protection.

Attente : Les Canadiens appuient la conservation des ressources culturelles et naturelles du Canada. Lorsque c’est pertinent, les Canadiens sont engagés dans le processus de désignation des ALP.

Un sondage a démontré que la majorité (86 %) des Canadiens s’intéressent au passé du Canada (voir Les Canadiens et leurs passés, 2013). Les lieux historiques du Canada sont jugés être un legs vivant pour tous les Canadiens. On dit que la commémoration favorise les connaissances et l’appréciation du passé du Canada et promeut la fierté communautaire, fournit des possibilités de célébrer le passé et contribue à bâtir et à partager l’identité canadienne. La conservation des ressources naturelles et culturelles aide à assurer qu’elles sont disponibles pour les générations d’aujourd’hui et les générations de demain.

Les preuves du soutien des Canadiens pour la désignation et la conservation des autres lieux patrimoniaux incluent ce qui suit :

  • 546 pétitions publiques pour présenter la candidature de 348 phares, avec un total de plus de 19 000 signatures;[26]
  • Intérêt public au sujet des modifications proposées aux gares ferroviaires patrimoniales désignées;
  • Rapports des médias et communications du public et intérêt du Parlement concernant la condition de certains lieux de sépulture des premiers ministres;
  • Soutien public régional fourni aux 38 rivières du patrimoine canadien désignées depuis la création du programme et les quatre rivières du patrimoine canadien mises en candidature à l’heure actuelle; et
  • Mises en candidature publiques de lieux pour figurer sur la Liste indicative des SPM (130 endroits considérés en 2004; à ce jour, plus de 50 lieux ont été identifiés par des Canadiens pour être prises en compte lors de la mise à jour de la prochaine liste).[27]

Le Programme des édifices fédéraux du patrimoine appuie la Politique du CT sur la gestion des biens immobiliers et à ce titre, n’est pas ciblé au public. Bien que l’importance pour la collectivité est un critère de désignation, nous avons noté qu’il n’y a pas assez de données pour déterminer si le public soutient la mise en candidature d’édifices individuels comme patrimoine fédéral.

Question 2 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement?
  • Mesure dans laquelle les sous-programmes sont alignés avec le Cadre pangouvernemental du gouvernement du Canada.
Attente : Les objectifs du sous-programme sont alignés avec les priorités du gouvernement du Canada.

Les autres sous-programmes de désignations et de conservation des autres lieux patrimoniaux sont cohérents par rapport aux priorités du Cadre pangouvernemental du gouvernement du Canada (c.-à-d. domaines de résultats de haut niveau pour le gouvernement dans son ensemble). Ces sous-programmes sont surtout liés au domaine de résultat suivant : « Une culture et un patrimoine canadiens vibrants » alors que le gouvernement veut « soutenir la culture canadienne et améliorer les connaissances de l’histoire et du patrimoine du Canada, comme l’histoire militaire et les lieux historiques patrimoniaux nationaux. » Les rivières du patrimoine canadien et certains sites du patrimoine mondial appuient aussi le résultat : « Un environnement propre et sain » alors que les activités de programme « visent à assurer que l’environnement du Canada est restauré et protégé, et que les ressources naturelles sont utilisées d’une manière durable pour les générations futures ».

Les sous-programmes des autres lieux patrimoniaux contribuent aussi aux engagements internationaux et intergouvernementaux. Les programmes des ALP en général et le SPM plus particulièrement contribuent à l’engagement international du Canada à l’égard de la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (1972), pour laquelle les États membres ont reconnu leur responsabilité d’identifier, de protéger, de conserver, de présenter et de transmettre ces ressources aux générations futures. Le programme du RRPC découle d’un engagement du fédéral, des provinces et des territoires.

Question 3 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
  • La législation, les politiques et les directives du fédéral indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Le mandat, les politiques et les directives de l’APC indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
Attente : Le sous-programme est clairement aligné avec le mandat législatif et politique de l’APC et le résultat stratégique.

La Loi sur l’Agence Parcs Canada (1998) confie à l’Agence la responsabilité spécifique de la mise en œuvre de politiques du gouvernement du Canada qui sont en lien avec « d’autres aires patrimoniales protégées et programmes de protection du patrimoine » et fournit des références précises aux édifices fédéraux du patrimoine, aux phares patrimoniaux, aux gares ferroviaires patrimoniales et aux rivières du patrimoine canadien (a.6). À l’exception des lieux de sépulture des premiers ministres, l’autorité de chacun des programmes des ALP est aussi définie dans une législation fédérale spécifique, une politique d’un organisme central et/ou une entente internationale ou intergouvernementale. L’autorité de chaque programme est présentée dans le tableau ci-après.

Tableau 7. Autorité pour les programmes des ALP
Programme Autorité
Édifices fédéraux du patrimoine Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers (2006)[28]
Gares ferroviaires patrimoniales Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales (1990)
Phares patrimoniaux Loi sur la protection des phares patrimoniaux (2008)
Lieux de sépulture des premiers ministres canadiens Motion de la Chambre des communes et décision ministérielle connexe (1998)
Sites du patrimoine mondial Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (Convention du patrimoine mondial) (1972)[29]
Rivières du patrimoine canadien Charte des rivières du patrimoine canadien (1997, renouvelée en 2013)

Des responsabilités supplémentaires de l’Agence dans le cadre de plusieurs programmes de l’enveloppe des ALP sont indirectement établies par la Loi sur les lieux et monuments historiques (2013)[30] qui désigne Parcs Canada comme Secrétariat de la CLMHC.

Parcs Canada a aussi élaboré des politiques et des orientations pour soutenir les sous-programmes, notamment les documents présentés ci-après.

  • La Politique sur rivières du patrimoine canadien (1994) résume la façon donc Parcs Canada assumera ses responsabilités pour la coordination du RRPC ainsi que sa propre participation à la mise en candidature, à la désignation et à la gestion des rivières sous l’autorité du ministre.[31]
  • La Politique sur les gares ferroviaires patrimoniales (1994) établit les processus pour l’identification et l’évaluation des gares ferroviaires patrimoniales; pour préciser, le cas échéant, les caractéristiques qui leur confèrent une valeur patrimoniale et pour examiner au cas par cas toute intervention qui pourrait les toucher ou affecter leurs caractéristiques patrimoniales.
  • Les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada (2010) sont adoptées comme points de référence pour évaluer les interventions de conservation proposées sur les éléments caractéristiques d’un endroit historique.

4.2 Rendement

4.2.1. Extrants

Question 4 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants prévus sont produits?

Désignation :

  • Évaluations terminées
  • Conseils et examen des mises en candidature pour les SPM et le RRPC
  • Répertoires des lieux patrimoniaux
  • Lieux de sépulture des premiers ministres commémorés

Conservation :

  • Examen des altérations, transferts, ventes et aliénations proposés
  • Plans de conservation/d’entretien
  • Rapports de surveillance
4.2.1.1 Activités de désignation et extrants
Attente : Les extrants clés sont planifiés et produits conformément aux engagements.

Notre évaluation a identifié trois activités clés communes à chaque programme en vertu du sous-programme des désignations des ALP :

  1. Identification et priorisation des lieux historiques aux fins de désignation;
  2. Évaluation des lieux patrimoniaux admissibles; et
  3. Communication des désignations au public et aux promoteurs/gardiens des lieux patrimoniaux.

Étant donné que ces activités sont cruciales au succès du sous-programme, notre évaluation s’est donc concentrée sur la mesure dans laquelle les extrants liés à ces activités de désignation étaient produits de façon cohérente par rapport aux engagements. Nos constatations sont résumées plus loin.

Des systèmes sont en place pour identifier les extrants ciblés

Chacun des programmes de l’enveloppe des désignations des ALP a un système pour identifier les endroits patrimoniaux admissibles. Pour les programmes du gouvernement fédéral, le nombre de lieux admissibles est relativement fermé; l’admissibilité est établie lorsqu’elle est entraînée par une exigence législative ou de politique. L’inventaire des lieux admissibles comprend :

  • Plus de 20 000 édifices de propriété fédérale qui sont âgés de 40 ans ou plus.[32]
  • 348 phares pour lesquels Parcs Canada a reçu une pétition entre mai 2010 et mai 2012. Le processus de pétition pour les phares patrimoniaux est maintenant fermé.
  • Un petit nombre de gares ferroviaires (la plupart bâties dans les années 1970). Une liste des gares admissibles a été créée par le programme, mais elle n’a pas été mise à jour;[33] le personnel du programme pense que trois gares pourront avoir atteint l’âge d’admissibilité au cours des cinq années à venir.

En vertu de la Politique du CT, les ministères/organismes gardiens de l’administration fédérale sont responsables de la surveillance de leur propre inventaire de biens immobiliers pour identifier et soumettre les édifices admissibles. Depuis 2009, des soumissions ont été reçues de 16 différents ministères/organismes gardiens et 92 % des soumissions provenaient de seulement six gardiens (c.-à-d. Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Service correctionnel, Ministère de la Défense nationale (MDN), Commission de la capitale nationale (CCN), APC et la Gendarmerie royale du Canada (GRC)). Parcs Canada a encouragé les ministères et organismes à établir leurs propres processus dans le but d’identifier les édifices admissibles et de prioriser les mises en candidature. Ces entités sont encouragées à travailler avec le BEEFP pour élaborer les lignes directrices et des plans annuels qui les aideront à déterminer l’ordre utilisé pour soumettre leurs demandes d’évaluation. La conformité au processus de soumission n’est pas surveillée par le BEEFP pour déterminer si tous les édifices admissibles sont réellement soumis.

En contraste, bien qu’ils aient aussi des critères de mise en candidature, la portée des endroits qui pourraient être désignés dans le cadre des programmes partagés est plus ouverte. Ceci augmente l’importance des systèmes pour identifier et prioriser les mises en candidature éventuelles.

En 2010, en se basant sur les cadres approuvés qui définissent le terme « rivière du patrimoine canadien »,[34] le programme du RRPC a réalisé une analyse d’écart pour identifier les désignations nécessaires pour terminer le réseau, en se concentrant sur les éléments naturels et culturels sous-représentés à l’heure actuelle. Cette analyse a noté que 16 rivières pourraient représenter plus d’un élément sous-représenté (voir Annexe F). Ces rivières sont donc prioritaires aux fins de désignation. Le RRPC encourage maintenant fortement les mises en candidature qui aideront à atteindre le but d’un réseau représentatif de rivières d’ici 2018.

Comme nous en avons discuté, Parcs Canada maintient aussi une Liste indicative pour axer le travail sur les sites du patrimoine mondial. Le Comité du patrimoine mondial de l’UNESCO suggère que la Liste indicative de chaque partie soit mise à jour aux dix ans et que les mises à jour priorisent les thèmes sous-représentés. La Liste indicative actuelle du Canada a été établie en 2004; aucune décision n’a été prise sur le moment où et comment cette liste sera mise à jour.[35]

Les lieux patrimoniaux mis en candidature aux fins de désignation sont évalués

Nous avons noté que chacun des programmes du sous-programme des désignations des ALP étaient en train de réaliser des évaluations des endroits mis en candidature et que ces évaluations entraînaient la désignation de lieux (pour une discussion sur le progrès du système, voir les résultats). Au cours de la période d’évaluation, Parcs Canada :

  • A effectué 2 118 évaluations du BEEFP de 2009–2010 à 2013–2014.[37] La majorité (84 %) des évaluations des EFP réalisées étaient des sélections préliminaires, 14 % étaient des évaluations repères et 3 % étaient des évaluations officielles (voir les définitions dans la boîte de texte).

    Évaluations des édifices fédéraux du patrimoine
    Le BEEFP détermine la méthode d’évaluation la plus appropriée parmi les trois méthodes pour l’édifice à évaluer. Des critères d’évaluation standard sont utilisés pour assurer l’uniformité. Les notes basées sur l’évaluation indiquent le niveau de classement : classé (75-135 points); reconnu (50–74 points); ou non désigné (<50 points).
    Type d’évaluation Utilisée lorsque Description
    Évaluation officielle Il est probable que les édifices soient désignés. Préparation d’un rapport complet de recherche et une réunion d’évaluation à laquelle participe tout le Comité des édifices fédéraux du patrimoine.[36]
    Évaluation repère Les édifices qui pourraient obtenir la note minimale. Préparation d’un court rapport de recherche qui présente des exemples comparatifs. Le gardien peut demander une évaluation officielle.
    Examen préliminaire Les édifices affichent une valeur patrimoniale minime/aucune valeur patrimoniale. Évaluation basée sur la soumission du gardien. Aucune recherche supplémentaire n’est effectuée. Le gardien peut demander une évaluation repère ou une évaluation officielle.
  • A effectué 166 évaluations de phares patrimoniaux de mai 2012 à octobre 2014. De ce nombre, la CLMHC en avait étudié 129. Parcs Canada avait préparé ou était en train de préparer un énoncé d’importance pour les phares pour lesquels la désignation était recommandée.
  • A évalué les deux gares ferroviaires mises en candidature pour une désignation patrimoniale depuis 2009. La première a été désignée (2011) et l’autre a été jugée inadmissible.
  • A tenté de communiquer avec les descendants du très honorable John Joseph Caldwell Abbott au sujet de la commémoration de son lieu de sépulture. À ce jour, seulement son lieu de sépulture et celui du très honorable Pierre Elliot Trudeau, à la demande de la famille, n’ont pas été entièrement commémorés par le programme.
  • A financé ou financé conjointement cinq études de base ou documents de mise en candidature ou de désignation pour appuyer quatre rivières patrimoniales mises en candidature, et a préparé des communications à l’attention de cadres supérieurs sur les rivières mises en candidature ou les désignations élargies. Le Secrétariat du conseil des RPC a aussi représenté Parcs Canada dans le cadre de négociations en vue d’une Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits pour les rivières du patrimoine Canada au Nunavut.
  • A appuyé la mise en candidature de deux SPM récemment désignés, administrés par l’Agence par l’entremise du financement et de l’expertise en personne de Parcs Canada dans des lieux patrimoniaux protégés : Lieu historique national de Grand-Pré (2012)[38] et Station baleinière basque de Red Bay (2013).[39] L’APC a aussi fourni des conseils et des révisions pour les promoteurs pour appuyer le processus continuel de soumission pour trois lieux supplémentaires qui ne sont pas administrés par l’Agence (Pimachiowin Aki, Klondike et Mistaken Point).
Les désignations sont diffusées

Partager la valeur patrimoniale des lieux patrimoniaux désignés est un élément essentiel de la gestion efficace des ressources culturelles. Nous avons noté que Parcs Canada maintient différents outils pour diffuser publiquement les désignations liées aux programmes fédéraux – p. ex., l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales (ADPF) et le Répertoire des gares ferroviaires patrimoniales (voir l’Annexe C). De plus, en 2009–2010, Parcs Canada a dépensé près de 5 M$ pour la création du Répertoire canadien des lieux patrimoniaux (RCLP). Lorsqu’il sera terminé dans son ensemble, ce registre fournira une source unique d’information sur tous les lieux historiques reconnus pour leur valeur patrimoniale aux niveaux local, provincial, territorial et national partout au Canada.[40] À l’heure actuelle, le RCLP et le Secrétariat de la CLMHC travaillent de concert pour mettre à jour la liste des gares ferroviaires patrimoniales et pour améliorer l’information sur ces dernières.[41]

Ce genre de dossiers publics est important pour communiquer la valeur patrimoniale des lieux désignés par le fédéral étant donné que pour la plupart des désignations (c.-à-d. EFP et gares ferroviaires), il n’y a en général aucune plaque ou autre indicateur installé pour commémorer l’endroit. En principe, tous les lieux patrimoniaux désignés devraient être inscrits dans chacun des registres pertinents. Toutefois, à moins qu’ils fassent l’objet d’une autre désignation, les phares patrimoniaux et les lieux de sépulture des premiers ministres ne font pas partie de la liste d’aucun de ces registres. Même si l’on rapporte que l’ADPF a été modifié pour y consigner les désignations des phares patrimoniaux, au mois d’avril 2015, aucun dossier connexe n’avait encore été ajouté. La seule source d’information sur les phares patrimoniaux est une liste des phares pour lesquels une pétition a été présentée et les phares désignés dans le site Web de Parcs Canada. De même, il y a une liste des anciens premiers ministres dans le site Web de Parcs Canada qui fournit l’endroit de leurs lieux de sépulture et un résumé des réalisations clés. Cette information a aussi été publiée sur un dépliant imprimé.

Comme programmes partagés, les rivières du patrimoine canadien et les sites du patrimoine mondial ne sont pas compris dans ces registres. Des dossiers sur leur mise en candidature et leurs désignations sont présentés dans les sites Web respectifs de leur programme (le site Web du RRPC est maintenu par l’APC;[42] le site Web des SPM est maintenu par l’UNESCO).

D’autres lieux patrimoniaux font l’objet de commémoration

Comme nous l’avons mentionné plus haut, les programmes du patrimoine appartenant au fédéral inclus dans l’évaluation n’ont pas de composante de commémoration. Toutefois, nous avons noté que lorsque c’était pertinent, Parcs Canada participait à la commémoration d’autres lieux patrimoniaux.

Le lieu de sépulture du très honorable Louis Saint-Laurent a été commémoré en septembre 2009. La cérémonie a comporté l’installation d’un panneau d’information sur la vie et les réalisations du premier ministre.

À titre de Secrétariat du RRPC, Parcs Canada a produit des plaques en bronze et préparé des communications pour les cérémonies de dévoilement des plaques pour deux rivières désignées,

la rivière Bloodvein (2010) et la rivière St-Jean (2013). Les cérémonies étaient autrement la responsabilité des compétences où la rivière est située.

Les cérémonies et les plaques utilisées pour commémorer les SPM incombent à la compétence dans laquelle les SPM sont situés. Une cérémonie de dévoilement de plaque a eu lieu au SPM de Grand-Pré en juillet 2012 et celui de la Station baleinière basque de Red Bay en juillet 2014; ces cérémonies n’ont pas été organisées par Parcs Canada.

4.2.1.2 Activités et extrants de conservation
Examens des interventions réalisées
Attente : Les extrants clés sont planifiés et produits de façon conforme aux engagements.

Les programmes des édifices fédéraux du patrimoine et des gares ferroviaires patrimoniales ont tous les deux des exigences relatives à l’examen des interventions proposées (c.-à-d., ventes, transferts, altérations ou démolition). Nous avons noté que ces programmes réalisaient des examens des interventions en vertu des exigences.[43]

Au cours de la période évaluée, Parcs Canada a effectué 493 examens d’intervention (EI) d’édifices fédéraux du patrimoine. À la fin de cette période, 43 EI n’ont pas encore été réalisés. Au cours de la période quinquennale de l’évaluation, tant le nombre de soumissions que le nombre d’examens terminés par année étaient à la baisse (voir le Tableau 8).

Tableau 8. Soumissions d’examens d’interventions et examens réalisés
  2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014 Total
Soumissions 131 114 113 94 84 536
Examens 111 112 101 89 80 493

Ces données suggèrent aussi que le nombre accru de lieux désignés a un impact limité sur la charge de travail du sous-programme. Par exemple, bien que le nombre d’édifices fédéraux du patrimoine classés ait augmenté de 2 depuis 2009, le nombre de soumissions aux fins d’intervention a en réalité baissé et l’habileté de l’Agence d’étudier ces soumissions est demeurée relativement stable. Ceci suggère que la cible du CGR continuera d’être atteinte.

Au cours de cette période, Parcs Canada a aussi effectué des examens de 8 altérations proposées et de 12 ventes ou transferts proposés de gares ferroviaires patrimoniales. À la fin de cette période, seulement deux propositions étaient encore en attente d’une décision.[44] Le programme a aussi fourni des conseils supplémentaires sur de petits projets d’entretien à des édifices fédéraux du patrimoine et gares ferroviaires patrimoniales lorsqu’il n’était pas probable qu’ils auraient une incidence importante sur le caractère patrimonial de la structure (p ex., peinturer à nouveau de la même couleur, changer les ampoules, etc.) Toutefois, il appert que la charge de travail pour le programme des gares ferroviaires patrimoniales est aussi à la baisse. Depuis sa création, il semble qu’environ 86 des 163 gares désignées ont été transférées à des tiers et de ce fait, les changements proposés n’ont plus besoin de faire l’objet d’un examen fédéral.

Le Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens a identifié les priorités de conservation

Le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres garde des plans d’entretien pour identifier les ressources importantes à chaque lieu de sépulture, y compris celles des premiers ministres décédés pour lesquels le lieu de sépulture n’a pas encore été commémoré. Ces plans ont tous été établis au début du programme de 2000 à 2002. Au cours de la période d’évaluation, des inspections officielles ont été réalisées pour évaluer la condition de chaque lieu de sépulture en regard de la référence et pour identifier des interventions prioritaires. Ces inspections ont produit des rapports de surveillance sur l’état de chaque lieu de sépulture et se sont terminées en 2011. Les recommandations contenues dans ces rapports ont été utilisées pour préparer un document résumant les priorités de conservation et fournissant un calendrier proposé de travail de 2012 à 2016.

Les programmes partagés ne produisent pas certains rapports de surveillance

Parcs Canada est responsable de la surveillance et de la production de rapports périodiques sur la condition des rivières du patrimoine canadien et des sites du patrimoine mondial dont il est propriétaire ou qu’il administre. Les rivières désignées dans le RRPC subissent un examen aux dix ans et des rapports de surveillance approfondis sont produits pour fournir les détails sur l’état des valeurs patrimoniales des rivières. Depuis 2009, nous avons noté que Parcs Canada avait produit un rapport de surveillance de dix ans pour quatre rivières patrimoniales qu’il administre (c.-à-d., la rivière Athabasca, la rivière Saskatchewan Nord, la rivière Kicking Horse et la voie navigable Rideau) et a fourni des fonds pour la préparation de rapports de surveillance de dix ans et de vingt ans pour 14 rivières désignées supplémentaires administrées par des partenaires.

Le Secrétariat de la CRPC est aussi responsable de la coordination de l’établissement de rapports nationaux sur le réseau. Il a publié son dernier rapport annuel en 2010–2011.[45] À la suite de la réduction de ressources en 2011, le Secrétariat a produit un plan de communications stratégiques pour rediriger ses efforts. Des discussions pour déterminer si la production continue des rapports nationaux est nécessaire et à quel intervalle sont toujours en cours.

Depuis 2001, les Principes, procédures et modalités de fonctionnement du RRPC exigent aussi que chaque juridiction produise un rapport annuel sur l’état des rivières patrimoniales qu’elle administre.[46] Cet engagement a été formulé à nouveau dans le Plan stratégique 2008–2018 du programme. Les rapports annuels sont fournis à Parcs Canada dans son rôle de Secrétariat pour la Commission.

Le Tableau 9 démontre que des rapports annuels ne sont pas reçus régulièrement pour toutes les rivières patrimoniales, y compris celles qui sont administrées par Parcs Canada.

Tableau 9. Nombre de rapports annuels soumis au Secrétariat
  2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Nombre total de rapports (y compris ceux de l’APC) 26 de 35 20 de 35 20 de 35 26 de 36 28 de 36
Rapports pour les rivières administrées par l’APC 4 de 6 2 de 6 0 de 6 0 de 6 5 de 6

À Parcs Canada, la préparation de ces rapports incombe aux unités de gestion pertinentes. Le personnel de certaines unités de gestion nous a dit qu’il n’était pas au courant de ces exigences en matière de production de rapports. D’autres ont fait référence à des formats alternatifs de rapports comme les Rapports de planification d’aménagement des parcs, mais nous avons noté que ces rapports ne contenaient pas de références spécifiques aux rivières du patrimoine canadien. Le Secrétariat du RRPC n’a pas demandé que les rapports manquants soient produits et n’a pas non plus fait de suivi avec les unités de gestion pour déterminer la raison pour laquelle les exigences en matière d’établissement de rapports ne sont pas respectées.

Pour les sites du patrimoine mondial, Parcs Canada a respecté ses exigences internationales en matière d’établissement de rapports. Depuis 2009, Parcs Canada a coordonné les rapports suivants.

  • Le Rapport périodique sur l’application de la Convention du patrimoine mondial au Canada (2012)
  • Des rapports de réaction à la suite de préoccupations soulevées au sujet de deux SPM qui sont la responsabilité de Parcs Canada (le SPM du Parc international de la paix Waterton – Glacier, 2008–2010 et le SPM du Parc national du Canada du Gros-Morne, 2013–2014). Dans les deux cas, les constations de l’UNESCO ont déterminé qu’aucune menace n’était imminente.
  • Un rapport proactif sur le réaménagement le long du SPM du Canal Rideau.
4.2.1.3 Soutien efficace pour la désignation et la conservation

Bien qu’il y ait des parties du processus de désignation et de conservation qui ne sont pas gérées par Parcs Canada, nous avons noté que l’Agence fournit le soutien aux compétences, gardiens ou promoteurs responsables pour aider à assurer que les mises en candidatures et la conservation sont efficaces. Le Tableau 10 présente les différentes formes de soutien liées à chaque programme pertinent.

De plus, pour appuyer la conservation efficace, Parcs Canada utilise les Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada. Élaboré grâce à une collaboration fédérale-provinciale-territoriale, ce document a été mis à jour en 2010. Il énumère les critères d’entretien pour chacun des programmes du gouvernement fédéral dans l’enveloppe des ALP et est appliqué pour la conservation des ressources culturelles à tous les sites pour lesquels Parcs Canada est le propriétaire ou l’administrateur.[47]

Tableau 10. Appui pour les désignations et la conservation efficaces dans les programmes des ALP
Programme Description du soutien fourni
Édifices fédéraux du patrimoine
  • Manuel de référence du Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) (2009), y compris les listes de vérification des actions requises.
  • Gabarits – p. ex., feuille d’information préliminaire pour les désignations.
  • Formation – le BEEFP a offert 20 séances de formation préliminaire depuis 2009–2010, au cours desquelles il a formé plus de 190 coordonnateurs ministériels et leurs conseillers sur les EFP.
Phares patrimoniaux
  • Site Web lancé en 2009.
  • A organisé des réunions pour encourager le public à soumettre des pétitions.
  • A développé des outils pour appuyer les mises en candidature – p. ex., dépliant sur le programme, trousse de mise en candidature et gabarit de pétition.
  • Lie les propriétaires à des guides et manuels approfondis spécifiques sur les soins et l’entretien des phares, produits par la communauté internationale de conservation des phares.
  • Conseils sur la conservation à l’intention des gardiens fédéraux.
Gares ferroviaires patrimoniales
  • Site Web contenant des renseignements fondamentaux sur le processus de désignation et résumé des exigences pour les demandes d’interventions.
Lieux de sépulture des premiers ministres
  • Plans d’entretien de conservation comme outil de référence pour les cimetières et le personnel des unités de gestion de Parcs Canada.
Rivières du patrimoine canadien
  • Agit à titre de Secrétariat de la CRPC. Depuis 2009, ce rôle inclut, mais ne se limite pas à ce qui suit : coordination des réunions de la CRPC et du Comité de planification technique;[48] participer à l’organisation de deux Conférences sur les rivières du patrimoine canadien (2009 et 2013); développement et examen des stratégies, politiques et plans de travail du programme; et élaboration de matériel et événement de communication et de publicité.
  • Financement et soutien technique pour les promoteurs de mises en candidature et pour préparer des rapports de surveillance de dix ans et de vingt ans. Depuis 2009, Parcs Canada a contribué au financement pour produire l’étude de base, le document de mise en candidature ou de désignation pour quatre rivières administrées par des partenaires. Le budget du programme pour le soutien financier (c.-à-d., ententes de contribution) a chuté de 90 000 $ en 2010–2011 à 54 000 $ en 2013–2014.[49]
Sites du patrimoine mondial
  • Rôle de Secrétariat des SPM. En plus de fournir des conseils aux propriétaires des SPM mis en candidature ou désignés, le rôle inclut de représenter le Canada à des réunions internationales et entreprendre des activités pour améliorer la sensibilisation au programme (p. ex., programme de timbres commémoratifs).
4.2.2 Résultats
Question 5 Indicateurs
Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats attendus pour les désignations et la conservation des ALP?

Désignation :

  • Tendance de la croissance du système
  • Progrès en regard des cibles ministérielles

Conservation :

  • Preuve de la condition améliorée des lieux de sépulture des premiers ministres
4.2.2.1 Résultats de la désignation
Attente : Les programmes de Parcs Canada appuient la désignation des autres lieux patrimoniaux.

Même si les cibles spécifiques sont différentes, les programmes à l’intérieur de l’enveloppe de la désignation des autres lieux patrimoniaux partagent un résultat commun – assurer que les autres lieux patrimoniaux d’importance nationale ou internationale sont identifiés, désignés et diffusés aux Canadiens. Comme l’illustre le tableau ci-après, nous avons noté que la plupart des programmes des ALP avaient fait des progrès en vue d’atteindre cet objectif au cours de la période d’évaluation. Les plus importantes augmentations étaient le nombre d’édifices fédéraux du patrimoine et de phares patrimoniaux désignés, un résultat du nombre relativement important d’endroits admissibles étant évalués.[50]

Tableau 11. État du Réseau, par programme des ALP et exercice financier
Instance Programme État de désignation Nombre au 31 mars Total changements
2010 2011 2012 2013 2014
Fédéral EFP Reconnu 1 043 1 051 1 051 1 065 1 058 +15[51]
Classé 271 271 271 271 273 +2
Phares Désigné[52] s.o. s.o. 0 4 13 +17
Gares ferroviaires Désigné 162 162 163 163 163 +1
Protégé 84 83 79 79 77 -7
Lieux de sépulture Commémoré 13 13 13 13 13 --
Partagé RRCP Désigné 37 37 37 38 38 +1
SPM Désigné 15 15 15 16 17 +2
Parcs Canada est sur la bonne voie pour atteindre ses cibles liées aux désignations

Nous avons noté que Parcs Canada est sur la bonne voie pour atteindre ses cibles spécifiques de désignation pour les édifices fédéraux du patrimoine, les phares patrimoniaux et les sites du patrimoine mondial.[53] Des détails précis sur les progrès réalisés sont présentés plus loin.

Édifices fédéraux du patrimoine : De 2009–2010 à 2013–2014, la cible pour le programme des EFP était d’évaluer 400 édifices fédéraux par année, en se basant sur une moyenne de trois ans. Le nombre d’évaluations des édifices fédéraux du patrimoine terminés par exercice financier et la moyenne correspondante de trois ans sont présentés ci-dessous.

Tableau 12. Évaluations des édifices fédéraux du patrimoine, par exercice financier
  2007–2008 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Évaluations entamées   457 755 566 385 209 116
Évaluations terminées 919 592 585 469 573 251 240
Moyenne terminée (3 années)     698 548 542 431 348
Source : Base de données du programme des EFP

Nos calculs démontrent que la cible du programme a été atteinte chaque année de 2009–2010 à 2012–2013. En 2013–2014, la cible n’a pas été atteinte. Ceci reflète la diminution du nombre d’édifices soumis aux fins d’évaluation et la réduction subséquente du nombre d’évaluations réalisées. Le personnel de programme a suggéré que la diminution du nombre d’édifices pour lesquels une évaluation est demandée peut être redevable à un changement dans la stratégie du gouvernement impliquant plus d’espace de bureau loué et se fiant moins à la construction et à la propriété de biens immobiliers.

Comme nous l’avons noté, la cible des EFP de l’Agence a changé en 2014–2015 pour se concentrer sur la réalisation de « ... 95 % des évaluations des édifices fédéraux soumis à Parcs Canada d’ici mars 2015 ». Pour le CGR 2015–2016 de l’Agence, cette cible a été raffinée davantage pour cibler une évaluation de 95 % des édifices fédéraux soumis dans un délai de six mois de leur réception. Les données de 2009–2010 à 2014–2015 démontrent qu’en moyenne, le BEEFP a réalisé les évaluations de 70 % des édifices soumis dans le délai ciblé de six mois. Toutefois, le délai moyen de réalisation des évaluations s’est amélioré énormément en 2013–2014, en six mois, 98 % des évaluations ont été exécutées. Ceci suggère que la cible du CGR peut être réalisable.

Phares patrimoniaux : La cible de l’Agence visant à « examiner 100 % des phares mis en candidature pour une désignation de phare patrimonial d’ici mai 2015 » a été lancée en 2014. C’est en réaction à la Loi sur la protection des phares patrimoniaux qui exige que d’ici mai 2015, le ministre :

  • Considère tous les phares pour lesquels une pétition a été reçue; et
  • Détermine les phares qui devraient être désignés phares patrimoniaux et accorder les désignations appropriées.

Nous avons noté qu’à la suite de retards au début, l’Agence progresse maintenant rapidement pour effectuer l’évaluation des phares pour lesquels elle a reçu une pétition. En date d’octobre 2014 :

  • 21 phares (6 % du total des pétitions) sont à l’étape de la décision ministérielle;
  • 129 phares (37 % du total des pétitions) avaient été évalués par la CLMHC; des conseils sur 64 (18 % du total) étaient prêts ou presque prêts à envoyer au ministre;
  • 182 phares (52 % du total des pétitions) excédentaires aux besoins du gouvernement n’avaient pas encore la confirmation qu’un tiers accepterait d’acheter l’endroit et conserver sa valeur patrimoniale. Le MPO est le propriétaire de ces phares et doit négocier des ententes avec des tiers, en se basant sur le plan d’affaires accepté avant que Parcs Canada évalue l’endroit.[54]

On nous a informés que Parcs Canada en discussion avec le MPO est en train de préparer une stratégie pour assurer que le ministre sera capable de considérer tous les phares pour lesquels une pétition a été reçue avant l’échéance de mai 2015.

Sites du patrimoine mondial : En 2014–2015, l’Agence a déterminé la cible de « fournir des conseils et faire l’examen de 3 mises en candidature pour les sites canadiens du patrimoine mondial d’ici mars 2015 ». Comme nous l’avons noté, sept des 11 sites sur la Liste indicative du Canada (2004) ne sont pas encore désignés. À l’heure actuelle, trois de ces endroits sont jugés « actifs » en ce sens que l’APC a des communications en cours avec les promoteurs pour appuyer le développement du contenu de la mise en candidature et/ou en relation au processus de mise en candidature.[55] Parcs Canada joue un rôle dans l’administration d’un de ces endroits (c.-à-d., Klondike), mais l’Agence n’est pas le promoteur clé de la mise en candidature.[56] En nous basant sur la preuve examinée (p. ex., courriels, documents corrigés), nous avons noté que Parcs Canada joue un rôle pour faire progresser ces mises en candidature en conseillant les sites sur l’information nécessaire pour une mise en candidature et la qualité de l’information présentée.

4.2.2.2 Résultats de conservation
Attente : Les programmes de Parcs Canada appuient la conservation des autres lieux patrimoniaux.

La cible de l’Agence liée à la conservation des ALP est la suivante : « Les programmes de Parcs Canada appuient la conservation des ressources culturelles à des lieux historiques administrés par d’autres. » L’objectif fondamental de chaque programme des ALP est d’assurer que les éléments caractéristiques menant à une désignation patrimoniale sont conservés au fil des ans. Toutefois, c’est le gardien ou le propriétaire qui contrôle ultimement les résultats de conservation.

Comme nous l’avons mentionné ailleurs dans le présent rapport, pour les programmes partagés par différentes compétences et le Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens, des processus de surveillance et d’établissement de rapports peuvent fournir un aperçu de l’étendue à laquelle la conservation à long terme a lieu à chaque endroit.

Toutefois, la législation et les politiques n’exigent pas que Parcs Canada surveille l’état ou la condition des lieux désignés pour lesquels il n’est pas propriétaire ou administrateur.[57] En conséquence, il n’est pas possible d’évaluer l’étendue à laquelle les gardiens des édifices fédéraux du patrimoine, des gares ferroviaires patrimoniales et des phares patrimoniaux :

  • entretiennent activement leurs structures (plutôt que de les laisser se détériorer, que l’on appelle souvent « démolition par négligence »);[58]
  • demandent et suivent les conseils fournis par l’Agence;[59] ou
  • respectent les autres systèmes provinciaux ou municipaux pertinents de conservation (p. ex., dans les cas où les structures sont transférées à des tiers).[60]
4.2.2.3 Conservation des lieux de sépulture des premiers ministres
Attente : En collaboration avec les parties intéressées, l’APC assure efficacement la conservation des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens.

Le programme des ALP pour lequel Parcs Canada a un rôle spécifique pour la conservation à l’extérieur de son réseau existant de lieux est le Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens. Le plan d’entretien et le rapport de surveillance relatifs à la conservation de chaque lieu de sépulture fournissent ensemble au programme des connaissances de base sur l’état de chaque lieu de sépulture et le travail de conservation nécessaire.

Les plus récents rapports de surveillance ont identifié 170 recommandations relatives à des actions de conservation. La majorité de ces recommandations portent sur des travaux mineurs (p. ex., lavage régulier des identifications). Ce travail est affecté à l’unité de gestion pertinente qui travaille en collaboration avec le cimetière, mais le programme ne surveille pas leur travail pour confirmer que le suivi des recommandations est effectué. On a confirmé que certains lieux de sépulture des premiers ministres canadiens nécessitaient des travaux plus complexes qui doivent être réalisés seulement par des spécialistes chevronnés en conservation. Ce travail est dirigé par le Bureau national (c.-à-d., Direction de la commémoration). De 2009 à 2011, cette direction a fait des investissements importants dans le travail de conservation au lieu de sépulture du très honorable Alexander Mackenzie (Sarnia, Ontario).

4.2.3. Efficience et économie

Un programme est efficient dans la mesure où un niveau plus élevé d’extrants est produit avec le même niveau d’intrants, ou un nombre inférieur d’intrants est utilisé pour produire le même niveau d’extrants. Le niveau d’intrants et d’extrants pourrait augmenter ou diminuer en quantité, en qualité ou les deux. Un programme est économique dans la mesure où le coût des ressources utilisées correspond à approximativement au montant minimum pour atteindre les résultats prévus.

Comme nous l’avons noté dans des évaluations précédentes, l’information présentée ci-dessous est basée sur la prémisse que les données contenues dans le système financier de l’Agence sont codées adéquatement. Les évaluations antérieures et les consultations ont démontré que ce n’est pas toujours le cas. Autant que possible, nous tentons d’informer le lecteur lorsque de tels cas sont identifiés, mais le travail n’est pas de produire de nouvelles données financières ou de valider leur exactitude.

Question 6 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est efficient et économique?
  • Coût pour produire un niveau donné d’extrants.
  • Coût des intrants pour un niveau donné de résultats.
  • Estimations du temps du personnel.
  • Temps nécessaire pour terminer le processus en comparaison de la norme de service/du calendrier théorique.
  • Étendue à laquelle la gestion a utilisé les flexibilités disponibles pour encourager le fonctionnement efficient ou économique.
4.2.3.1 Description des dépenses et coûts des projets

Attente : Les coûts de production des extrants sont connus et vérifiés.

Les activités de désignation et de conservation sont réalisées au coût le moindre pour l’Agence.

Le temps du personnel est affecté de façon efficiente parmi les programmes des autres lieux patrimoniaux.

Les dépenses pour les programmes de désignation et de conservation des autres lieux patrimoniaux sont présentées dans le Tableau 13. Les dépenses pour les désignations des ALP incluent tout le travail lié à la désignation des endroits en regard de tous les programmes de l’enveloppe des ALP sauf les lieux de sépulture des premiers ministres.[61] Les dépenses pour la conservation des ALP incluent tous les programmes de l’enveloppe des ALP et d’autre travail lié à appuyer des lieux historiques à l’extérieur des LHN (p. ex., Normes et lignes directrices, Répertoire canadien des lieux patrimoniaux). Il est probable que les chiffres présentés dans le tableau sont surestimés étant donné qu’ils contiennent 4,3 M$ affectés au « Trésor » qui ne pouvaient pas être isolés dans le système financier (environ 16 % des dépenses totales).[62] Elles incluent aussi des dépenses minimes liées à d’autres programmes internationaux qui ne pouvaient pas être isolées dans le système financier.

Tableau 13. Données sur les dépenses par sous-programme des ALP
Sous-programme Dépenses par exercice financier ($) Total ($)
2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Désignations des ALP (1 031) 1 738 753 1 617 096 1 032 487 1 162 524 506 791a 6 057 651
Conservation des ALP (2 072) 4 117 125b 2 922 759 2 832 970 2 523 222 2 646 029 15 042 105
Total 5 855 878 4 539 855 3 865 457 3 685 746 3 152 820 21 099 756
Notes :
a – Le total exclut environ 6,6 M$ pour la collecte de fonds pour le Sentier transcanadien.
b – Le total exclut environ 5 M$ transférés aux provinces pour bâtir le Répertoire canadien des lieux patrimoniaux (RCLP).
Source : Système financier (STAR) de l’APC

En nous basant sur notre analyse, nous pouvons faire certaines observations de haut niveau sur les unités organisationnelles responsables des dépenses et la nature des dépenses (voir l’Annexe G pour les détails).

Nous avons noté ce qui suit :

  • Les dépenses totales des deux sous-programmes représentent moins de 1 % des dépenses totales de l’Agence au cours de ces années.
  • Aux fins de comparaison, les dépenses pour les désignations des ALP sont équivalentes à environ 35 % de dépenses annuelles du sous-programme des désignations des LHN (c.-à-d., en moyenne environ 2 M$ de plus dépensés par année sur les désignations des LHN pendant la même période).
  • La majorité des dépenses sont engagées dans le Bureau national, surtout dans la Direction générale de la conservation et commémoration du patrimoine (p. ex., selon l’année, environ de 60 % à 80 %).
  • En moyenne, la plupart des dépenses pendant la période d’évaluation étaient liées aux salaires (63 %), suivies par les biens et services (38 %) et des subventions et contributions limitées (<1 %). Les dépenses des salaires ont varié de 51 % à 73 % des dépenses totales par année.

Les coûts des programmes individuels ne sont pas uniformément consignés dans le système financier de l’Agence. Le personnel de programme a été en mesure de fournir des données et des clarifications supplémentaires. Notre analyse de cette information nous permet de conclure provisoirement que :

  • Des six programmes que nous avons évalués, le Programme des édifices fédéraux du patrimoine semble le plus coûteux. En 2013, le programme a évalué des dépenses annuelles de près de 1 M$. Environ 50 % de cette somme est payée à la Direction générale de la conservation du patrimoine de TPSGC pour des conseils reçus comme partie intégrante d’un accord de service partagé (ASP).[63] Certaines indications démontrent que les dépenses du programme ont augmenté sur une base annuelle.
  • Le Programme des phares patrimoniaux n’existait pas au début de la période d’évaluation, mais depuis que la Loi sur la protection des phares patrimoniaux est entrée en vigueur (mai 2010), les dépenses de programme sont restées relativement stables à une moyenne de 280 000 $ par année.[64]
  • Le Programme national des lieux de sépulture des premiers ministres consomme des ressources limitées. En 2012, le personnel de programme a estimé qu’un total de seulement 600 000 $ avait été dépensé pour le programme depuis sa création en 1999.
  • En excluant les salaires, les dépenses pour le Programme du RRPC sont demeurées relativement stables de 2009–2010 à 2012–2013 (moyenne de 125 000 $ par année). Toutefois, les dépenses salariales ont diminué d’à peu près 70 % lorsque l’affectation du programme a été réduite de 3 ETP à 1 ETP en 2011.

Les données disponibles étaient insuffisantes pour nous permettre d’évaluer les sommes dépensées pour le Programme des gares ferroviaires patrimoniales et le Programme des sites du patrimoine mondial.

4.2.3.2 Efficience organisationnelle

Comme nous l’avons noté, l’affectation de ressources ETP aux secrétariats individuels des différents programmes est relativement minime. Le Tableau 14 ci-après illustre des postes de gestionnaire et de personnel (c.-à-d., 13 postes dans les colonnes de droite) avec les postes ou les parties des postes dévoués exclusivement à des fonctions de secrétariat.[65] La partie des postes de niveau de direction affectée aux programmes n’est pas connue même si on peut présumer qu’elle est petite.

Tableau 14. Classifications du personnel des ALP et estimation des ETP
Programme Se rapporte à : Classification du personnel et estimation des ETP
Gestionnaire Personnel
Édifices fédéraux du patrimoine Directeur PCX-02 PM-06 (0,33 ETP) PM-05 (1 ETP)
PM-04 (1 ETP)
As-01 (1 ETP)
Phares patrimoniaux Directeur PCX-01 PM-06 (1 ETP) PM-04 (1 ETP)
PM-03 Durée déterminée (0,15 ETP)
Étudiant (0,60 ETP)
Gares ferroviaires patrimoniales PM-05 (0,4 ETP) Aucun
Lieux de sépulture des premiers ministres PM-05 (0,15 ETP) Aucun
Réseau des rivières du patrimoine du Canada Directeur PCX-02 PM-05 (1 ETP) Aucun
Programmes internationaux Vice-président PCX-05 PM-07 (0,25 ETP) PM-06 (1 ETP)
Se-rem-02 (0,2 ETP)
Source : Estimations fournies par le personnel de programme; le tableau illustre l’organisation en date de novembre 2014[66]

D’autres employés de la Direction de l’archéologie et de l’histoire du Bureau national et de TPSGC soutiennent la plupart des secrétariats des ALP en effectuant des recherches historiques et des évaluations. Un appui supplémentaire est aussi fourni par le conseiller en ressources culturelles responsable de chaque unité de gestion qui peut prendre la responsabilité principale du travail sur le terrain. Financièrement, des conseillers/entrepreneurs sont embauchés au besoin pour effectuer un certain travail d’évaluation. Nous n’avons pas réussi à documenter/quantifier l’étendue de cette main d’œuvre supplémentaire (c.-à-d., ETP ou dépenses) et il nous est impossible de quantifier l’efficience globale du processus et du déroulement du travail entre et à l’intérieur des différentes unités impliquées dans les processus.[67] Il y a des informations qualitatives variées sur le processus des EFP alors que certains gestionnaires rapportent que le PE avec TPSGC a été utile pour contrôler les coûts et appuyer le déroulement du travail tandis que d’autres notent que la nature de l’expertise de TPSGC n’était pas toujours appropriée pour le genre d’évaluations nécessaires pour le programme et qu’en conséquence, le programme a dû effectuer du travail supplémentaire pour terminer les projets.

4.2.3.3 Délais de traitement

Comme mesure de l’efficience du programme, nous avons évalué le temps nécessaire pour traverser toutes les étapes du processus de désignation ou d’évaluer les interventions proposées pour désigner les ressources. Comme nous le présentons dans le tableau ci-après, nous avons noté que les délais de traitement pour terminer des désignations patrimoniales ou pour étudier les interventions proposées variaient grandement entre les programmes, mais la gamme pouvait varier de plusieurs mois à plusieurs années. La gamme des délais de traitement démontre qu’il peut aussi y avoir une importante variabilité à l’intérieur de chaque programme.[68]

Tableau 15. Comparaison des délais de traitement pour les programmes des ALP
Compétence Programme Processus No dossiers[69] Durée moyenne de traitement Gamme
Fédéral Édifices fédéraux du patrimoine

Désignation

  • Préliminaire
  • Repère
  • Formelle

  • 1 714
  • 248
  • 53

  • 0,4 an
  • 1,3 an
  • 2,0 ans

 
  • 0 jour à 4 ans
  • 41 jours à 3,2 ans
  • 0,6 à 3,2 ans
Examen de l’intervention 493 25–30 jours 0-225 jours
Gares ferroviaires patrimoniales Désignation 1 2 ans s. o.

Examen de l’intervention[70]

  • Vente/
    Transfert
  • Altération


 
  • 12
  • 8


  • 2,2 ans
  • 1,3 an


 
  • 0,2 à 6,5 ans
  • 0,6 à 2,1 ans
Phares patrimoniaux

Désignation[71]

  • Excédentaire
  • Non excédentaire

  • 9
  • 10

  • 1,7 an
  • 1,7 an

 
  • 1-2,5 ans
  • 1-2,5 ans
Partagé RRPC[72] Désignation 1 5 ans s. o.
SPM Désignation (sites de l’APC) 3 s. o. s. o.

Les données sur les délais de traitement n’étaient pas disponibles pour les sites du patrimoine mondial. Étant donné les échéances du processus de l’UNESCO, la durée d’une soumission officielle à la désignation pour tous les dossiers s’élève à environ 1,5 année. Toutefois, les estimations du programme suggèrent que les années de travail contextuel (p. ex., recherche historique, consultation communautaire, etc.) sont nécessaires avant qu’une mise en candidature atteigne l’étape de la soumission officielle. Les sites du patrimoine mondial mis en candidature à l’heure actuelle et désignés récemment sont sur la Liste indicative depuis 2004, suggérant ainsi dix années de travail possible sur certains dossiers. Pour les lieux à l’extérieur de la compétence de l’Agence, la plupart des responsabilités pour réaliser ce travail n’incombent pas à l’APC et le temps n’est donc pas suivi.

Observations supplémentaires sur les édifices fédéraux du patrimoine

Le programme des édifices fédéraux du patrimoine est unique parmi les programmes évalués en ce sens qu’il conserve des calendriers théoriques pour chaque niveau d’évaluation du patrimoine. Le Tableau 16 compare ces calendriers théoriques au délai moyen réellement nécessaire pour effectuer chaque niveau d’évaluation. Nous avons noté que bien que la plupart (66 %) des examens préliminaires étaient effectués à l’intérieur du délai suggéré, la majorité des évaluations repères et des évaluations officielles ne l’étaient pas. Le temps nécessaire pour terminer la plupart des évaluations officielles s’élevait à environ le double de la limite suggérée. Toutefois, le délai moyen nécessaire pour réaliser tous les niveaux d’évaluation a diminué au cours de la période d’évaluation. Pour 2013–2014, seules les études repères n’ont pas été réalisées selon le calendrier théorique.

Tableau 16. Durée moyenne des évaluations pour le Programme des EFP
Type d’évaluation Calendrier théorique (jours) Temps moyen écoulé (jours) de la soumission à la décision[73] Moyenne globale (jours)
2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Examen préliminaire Jusqu’à 120 157
(No=630)
223
(No=454)
116
(No=333)
144
(No=189)
74
(No=108)
160
(No=1 714)
Évaluation repère Jusqu’à 270 458
(No=103)
545
(No=88)
365
(No=36)
370
(No=17)
294
(No=4)
468
(No=248)
Évaluation formelle Jusqu’à 365 747
(No=17)
887
(No=23)
504
(No=9)
530
(No=3)
218
(No=1)
744
(No=53)
Source : Base de données du Programme du BEEFP

Dans son Cadre de gestion du rendement 2015–2016, l’Agence cible un délai de six mois pour l’examen des évaluations individuelles. En pratique, les édifices sont souvent soumis à l’évaluation en lots de multiples structures situées au même endroit (p. ex., jusqu’à 44 structures dans un cas).[74] Les longs délais de traitement pour quelques lots d’édifices au cours d’une année donnée peuvent augmenter le délai de traitement moyen. Ainsi, en 2009–2010, il y a eu 630 évaluations préliminaires. Ceci a correspondu à environ 211 lots d’édifices. Le délai de traitement moyen pour ces lots d’édifices est de 76 jours. Deux lots d’édifice plus particulièrement déforment le délai de traitement moyen des évaluations préliminaires pour l’année en question (c.-à-d., un lot contenant 21 édifices a nécessité un temps de traitement enregistré de 1 465 jours; un lot contenant 11 édifices a nécessité 674 jours).

Dans son CGR 2015–2016, l’Agence a aussi inclus un indicateur d’efficience : le coût moyen d’une évaluation d’EFP. Les estimations du programme illustrent que le coût par édifice évalué a augmenté de 1 826 $ en 2009–2010 à 2 044 $ en 2011–2012.[75] Le personnel du programme a rapporté que la tendance des coûts à la hausse est attribuable au changement relatif à la dimension et à la complexité des édifices évalués. La plupart des structures soumises à l’heure actuelle ont été construites dans les années 1970 lorsque le gouvernement fédéral a bâti de grandes stations de recherche et de grands complexes pour héberger les ministères (p. ex., Édifice LB Pearson, Place du Portage). L’architecture de ces structures de béton et d’acier est relativement nouvelle pour le programme, ce qui rend leur valeur patrimoniale plus longue à évaluer. De plus, la réorganisation de l’Agence en 2012 a fait qu’il y a moins de personnel de recherche à l’interne pour effectuer les évaluations. Une partie de ce travail doit maintenant être confiée à la sous-traitance. Même si l’Agence propose de suivre des coûts unitaires à l’avenir, elle n’a pas encore établi de cibles ou de gammes de coûts raisonnables par évaluation.

Nous avons noté que même si l’Agence a réalisé plus de 2 000 évaluations d’édifices fédéraux au cours de la période de cinq ans incluse dans l’évaluation, cet effort collectif a entraîné seulement 24 désignations. Toutes ces désignations ont découlé d’évaluations officielles plutôt que d’évaluations préliminaires ou d’évaluations repères. En fait, la première évaluation de l’Agence pour affecter un édifice à un type particulier d’évaluation basé sur la probabilité estimée qu’il sera désigné (effectuée en seulement quelques jours ou semaines de la réception de la demande) s’est avérée exacte à 100 %. Étant donné cette situation, le processus d’évaluation plus complet ou l’évaluation repère plus coûteuse au niveau du temps pourrait avoir une valeur ajoutée limitée. Même s’il y a des outils pour limiter le nombre d’évaluations préliminaires nécessaires, ils ne sont peut-être pas utilisés à leur plein potentiel (voir la boîte de texte).

Exemptions du BEEFP

En se basant sur les résultats des évaluations précédentes, le BEEFP a identifié et compilé une liste de certains types d’édifices qui ont été jugés avoir une valeur patrimoniale minime ou aucune valeur patrimoniale (p. ex., entrepôts, abris à pique-nique, poulaillers). Les édifices exemptés sont identifiés dans des PE avec des ministères et organismes fédéraux précis. Même si un minimum d’information doit quand même être soumis pour chaque édifice pour confirmer qu’il est exempté, les édifices exemptés ne font pas l’objet d’une évaluation. Ces PE sont conçus pour faciliter l’évaluation ponctuelle des édifices et réduire considérablement les ressources nécessaires pour effectuer le processus.

Nous avons noté qu’il y a au moins 3 PE à l’heure actuelle. Même si ces PE ont été mis à jour depuis 2009, aucun processus régulier n’est en place pour déclencher le développement ou surveiller la pertinence continuelle de chaque PE. De plus à l’heure actuelle, il n’y a pas de PE entre le BEEFP et les unités de gestion de l’Agence, ce qui veut dire qu’il n’y a pas encore d’exemptions pour les structures de Parcs Canada.

Enfin, dans son CGR 2015–2016, l’Agence a utilisé pour la première fois un indicateur de rendement qui cible 100 % des examens des interventions sur les EFP à être réalisés dans le « délai requis ». Le calendrier théorique du Programme des EFP visant à réaliser les examens des interventions est fixé de 42 à 50 jours (selon la nature et l’urgence du projet). Tous les rapports sur les examens des interventions sont préparés par la Direction générale de la conservation du patrimoine de TPSGC par le biais de son ASP et respectent donc les échéances établies officiellement. Le résultat est que le BEEFP termine 99 % des demandes d’examen d’interventions dans un délai de 90 jours, la moyenne se situe entre 25 et 30 jours.[76] En supposant que le nombre de demandes d’examen continue au même rythme, nous avons conclu que la cible de rendement de l’Agence pour 2015–2016 devrait continuer à être atteinte à l’avenir.

4.2.3.4 Contraintes et flexibilités de gestion

La gestion est assujettie à différentes contraintes qui peuvent avoir une incidence sur le rendement des programmes des ALP, grandement en regard des délais de traitement. Les informations suivantes présentent une brève description de certaines de ces contraintes.

  • Les processus de mise en candidature et de demande sont menés par les promoteurs. Tous les programmes des ALP dépendent d’entités de l’extérieur de l’APC qui soumettent des mises en candidatures ou des demandes relatives à l’examen des interventions. Cette situation rend difficile pour les programmes des ALP de prévoir le nombre de mises en candidature ou demandes qu’il est probable de recevoir et de planifier le travail en conséquence. Elle rend aussi difficile pour l’APC de respecter ses cibles de rendement ministérielles. C’est aussi un défi pour le RRPC étant donné qu’il n’a pas encore reçu les mises en candidature nécessaires pour établir un réseau représentatif d’ici 2018.
  • Les délais de traitement sont grandement contrôlés par des entités de l’extérieur de l’APC. Les dossiers liés aux programmes des édifices fédéraux du patrimoine, des phares patrimoniaux et des gares ferroviaires patrimoniales illustrent que le temps à attendre les documents nécessaires ou les décisions de parties extérieures (c.-à-d., gardiens fédéraux, compagnies de chemin de fer ou le MPO) constitue un retard clé dans le processus. L’APC ne peut pas procéder avec son évaluation ou son examen lié à ces programmes avant que les documents ou approbations appropriés ne soient reçus.
  • Délais de traitement des approbations ministérielles. Il s’agit d’une composante commune à tous les programmes de désignation des ALP et certains des programmes de conservation des ALP (c.-à-d., gares ferroviaires patrimoniales). Bien que l’Agence déploie les meilleurs efforts pour la soumission ponctuelle de recommandations ou de conseils pour l’examen du ministre, le moment choisi des décisions dépend des priorités du ministre.

Dans tous les programmes évalués, des retards comme ceux-ci ont entraîné des différences importantes entre le délai de traitement total pour un dossier individuel et le moment de la prise d’effet où le personnel de l’APC effectue le travail.[77] Par exemple, alors que presque deux ans ont été nécessaires pour effectuer les évaluations des phares patrimoniaux, le personnel estime que le temps total utilisé en réalité sur le travail des dossiers individuels après la réception de la pétition ne s’était pas élevé à plus de 4 à 6 semaines.[78] Cette différence est attribuable à la nature répétitive du processus de ces programmes dans le cadre duquel un temps important peut avoir été d’attendre des actions ou décisions d’autres parties.

Nous avons aussi noté que l’Agence a appris de ses expériences précédentes et a utilisé ces leçons pour améliorer l’efficience des programmes. Par exemple, la structure d’examen du programme des phares patrimoniaux est conçue pour être plus rapide et réactive que celle de programmes semblables. Plutôt que d’attendre que la CLMHC au complet se réunisse lors de sa rencontre semestrielle, le programme a créé un sous-comité des phares patrimoniaux de la CLMHC (composé d’un sous-ensemble de membres de la CLMHC) pour qu’il se rencontre selon les besoins pour fournir des conseils sur les désignations des phares. Ce comité s’est réuni à 15 reprises entre mars 2011 et octobre 2014 pour discuter de près de 130 phares (moyenne de 8 par rencontre). La plupart de ces réunions ont eu lieu par conférences téléphoniques rendant ainsi plus facile à inscrire au calendrier et plus efficientes au niveau des coûts que les réunions habituelles en personne de la CLMHC. Ces modifications ont été jugées essentielles pour permettre au programme de respecter ses échéances légiférées.

5. Conclusion et recommandations

Nous avons conclu que les sous-programmes de désignation et de conservation des autres lieux patrimoniaux correspondent aux priorités du gouvernement fédéral et au mandat législatif et politique de l’Agence Parcs Canada. En outre, les sous-programmes sont nécessaires sur une base continue pour aborder les menaces à l’intégrité des ressources naturelles et culturelles qu’elles sont conçues pour protéger. Même s’il manque des données de sondages précises, il existe aussi une certaine preuve de l’appui des Canadiens pour ces programmes par le biais de leur participation aux processus de mise en candidature et de conservation.

L’évaluation a relevé que des activités de désignation réalisées correspondent aux engagements présentés dans le Cadre de gestion du rendement de l’Agence. Les programmes ont établi des systèmes pour identifier et, le cas échéant, prioriser les endroits patrimoniaux mis en candidature aux fins de désignation. Les programmes effectuent ou appuient aussi l’évaluation des lieux mis en candidature; il y a eu un certain niveau de croissance du système dans tous les programmes au cours de la période d’évaluation.

Dans la plupart des cas, la mise en candidature des autres lieux patrimoniaux n’est pas sous le contrôle direct de l’Agence. Quoi qu’il en soit, nous avons relevé que l’Agence est en bonne voie d’atteindre ses cibles de désignation. Plus précisément,

  • De 2009–2010 à 2012–2013, le Programme des édifices fédéraux du patrimoine a atteint sa cible d’évaluer une moyenne de 400 édifices par année (surtout par l’entremise d’évaluations préliminaires et d’évaluations repères). L’atteinte de la cible révisée (terminer l’évaluation de 95 % des édifices fédéraux soumis dans un délai de 6 mois) pourrait constituer un défi. Notre analyse des données de 2009–2010 à 2014–2015 a démontré que seulement 70 % des évaluations atteignaient cette cible. Même si le traitement par « lot » augmente l’efficience, nous avons noté que ce genre de traitement fausse négativement les données.
  • L’Agence avance vers l’atteinte de ses buts fixés pour les phares patrimoniaux. En discutant avec le MPO, l’Agence est en train d’établir une stratégie qui permettra au ministre de considérer tous les phares pour lesquels une pétition a été reçue d’ici l’échéance légiférée de mai 2015.
  • La preuve démontre que Parcs Canada a atteint sa cible fixée pour les SMP en fournissant des conseils et des examens pour trois mises en candidature actives.

Le rôle de conservation de l’Agence pour les autres programmes de lieux patrimoniaux est limité. De 2009–2010 à 2014–2015, la seule cible de conservation pour les ALP était que : « les programmes appuient la conservation des ressources culturelles à des endroits historiques administrés par d’autres ». Nous avons trouvé la preuve que les programmes des édifices fédéraux du patrimoine et des gares ferroviaires patrimoniales effectuent les examens des interventions proposées pour les structures désignées. Le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres a aussi évalué la condition des lieux de sépulture des premiers ministres canadiens, identifié les priorités de conservation et effectuée certains investissements connexes dans le travail de conservation.

En outre, nous avons noté que l’Agence fournit des conseils et des outils de soutien aux promoteurs et gardiens pour les désignations et la conservation. Toutefois, il incombe au propriétaire du lieu désigné d’assurer que sa valeur patrimoniale est respectée. Comme Parcs Canada n’est pas tenu de surveiller la condition des lieux pour lesquels il n’est pas propriétaire ou administrateur, il n’y a pas de données sur l’état global des ressources patrimoniales pour les édifices fédéraux du patrimoine, les gares ferroviaires patrimoniales ou les phares patrimoniaux. Bien que l’Agence atteigne ses obligations relatives aux rapports sur l’état des rivières du patrimoine canadien, les rapports ne sont pas uniformes.

La qualité des données financières limite notre habileté à déterminer l’efficience des sous-programmes. Toutefois, il est évident que les programmes fonctionnent à l’aide de ressources humaines minimes. La plupart des programmes des ALP peuvent aussi démontrer des actions visant à améliorer les efficiences, p. ex., en partageant les ressources au sein de l’Agence pour la recherche et la production de rapports et en combinant les lieux similaires afin de les traiter en lots pour les désignations. Les délais de traitement pour réaliser les désignations patrimoniales ou examiner les interventions proposées varient selon le programme; ils peuvent s’étendre de quelques mois à de nombreuses années. Un certain nombre de contraintes de gestion affectent la prestation de programme.

Recommandations

Partager la valeur patrimoniale des lieux patrimoniaux désignés est un élément essentiel de la gestion efficace des ressources culturelles. L’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales est conçu pour être une liste complète des désignations fédérales découlant de différents programmes. Le manque de plaques ou d’autres indicateurs pour commémorer la plupart des lieux désignés en vertu des programmes d’autres lieux patrimoniaux rend ceci un dossier public et un outil de communication importants. Toutefois, nous avons observé que certaines désignations en place (par exemple, phares patrimoniaux) n’étaient pas encore consignées dans l’Annuaire. De plus, le lien entre cet Annuaire et d’autres références en ligne (par exemple, Répertoire canadien des lieux patrimoniaux) n’est pas clair. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 1 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait mettre à jour l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales pour y inclure toutes les désignations fédérales pertinentes, et, en utilisant les références en ligne qui existent, clarifier le rôle de cet Annuaire dans la transmission de l’information au public.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine étudiera la possibilité d’inclure toutes les désignations fédérales pertinentes dans l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales. Lorsque ce sera possible, les désignations seront ajoutées à l’Annuaire et publiées. Dans certains cas, nous pourrons avoir besoin du soutien du Bureau du dirigeant principal de l’information (DPI) pour faire les modifications des désignations patrimoniales fédérales dans l’Annuaire afin de présenter toutes les désignations fédérales. Le travail visant à inclure les phares patrimoniaux est en cours depuis que la base de données a été modifiée en 2013–2015 pour permettre de les inclure. Tous les phares patrimoniaux seront inclus dans l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales. Cible : 2017–2018.

Nous avons noté que Parcs Canada n’a pas uniformément soumis de rapports annuels pour toutes les rivières du patrimoine canadien désignées qu’il administre tels que requis par les principes, procédures et modalités de fonctionnement du programme. Comme le précise la Loi sur l’Agence Parcs Canada, « il importe dans l’intérêt national d’appuyer le programme des rivières du patrimoine canadien », nous nous attendons à ce que l’Agence apporte son leadership et son soutien dans le cadre de cette initiative. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 2 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait travailler de concert avec les unités de gestion pertinentes pour assurer que les rapports annuels sont produits régulièrement tel que requis pour les rivières du patrimoine canadien sous l’administration de Parcs Canada.

Réponse de la gestion : D’accord en partie. La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera de concert avec la Commission des rivières du patrimoine canadien pour examiner les exigences relatives à la surveillance et l’établissement de rapports convenus dans les principes, procédures et modalités de fonctionnement du Réseau des rivières du patrimoine canadien. Cible : 2015–2016.

En général, notre analyse de l’efficience des sous-programmes des autres lieux patrimoniaux a été restreinte par la disponibilité ou la qualité des bases de données utilisées pour suivre le traitement des dossiers pertinents. Plus particulièrement, le Programme des édifices fédéraux du patrimoine a fourni à l’évaluation six différents fichiers de données utilisés pour suivre les évaluations. De ce nombre, aucun n’a fait l’objet de contrôles de la qualité. Nous avons noté que les données contenaient de nombreuses erreurs et contradictions (par ex., données manquantes ou dates incorrectes). L’importance relative de ce programme (c.-à-d. gestion de centaines de dossiers) est d’une importance cruciale pour qu’un système de suivi adéquat soit en place. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 3 : Le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait examiner et mettre en œuvre des mécanismes pour améliorer l’intégrité des données consignées dans les bases de données du Programme des édifices fédéraux du patrimoine. À tout le moins, pour mieux suivre les délais de l’état d’avancement des dossiers, les bases de données devraient consigner l’information pertinente à chaque étape du processus d’évaluation et d’examen du programme.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera de concert avec le personnel des répertoires pour définir et mettre en œuvre des protocoles d’intégrité des données pour assurer qu’il y ait des automatismes régulateurs pour que les données enregistrées soient uniformes et exactes dans les bases de données du Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP). Ces protocoles seront communiqués à tous les utilisateurs et mis en œuvre à l’aide d’outils tels que des lignes directrices et des calendriers de maintenance. Cible : 2016–2017.

En outre, nous avons noté que le Programme des édifices fédéraux du patrimoine n’a pas maximisé l’utilisation des outils conçus pour améliorer l’efficience du processus d’évaluation. De 2009–2010 à 2013–2014, aucun examen préliminaire ou évaluation repère n’a entraîné la désignation patrimoniale d’un édifice, suggérant ainsi qu’il peut y avoir une valeur ajoutée limitée fournie par ces types d’évaluation. Compte tenu de ceci, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 4 : Pour améliorer l’efficience, le VP, Conservation et commémoration du patrimoine devrait réviser et justifier la nécessité d’effectuer des examens préliminaires et des évaluations repères des édifices proposés en vertu du Programme des édifices fédéraux du patrimoine ainsi que le niveau d’effort requis. Une évaluation des risques et des avantages liés aux alternatives possibles ou des variations à l’intérieur du processus d’évaluation (y compris, utilisation plus uniforme et/ou généralisée des exemptions) devrait être documentée.

Réponse de la gestion : Le Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) révisera et analysera les processus utilisés pour évaluer les édifices à l’aide d’une approche de gestion des risques. Cible : 2015–2016

Des recommandations pour améliorer et/ou rationaliser les processus seront formulées dans le but d’identifier ceux qui pourraient être exemptés du processus d’examen officiel et mis en œuvre de façon graduelle. Cible : 2016–2017.

Annexe A: Résultat stratégique et Architecture d’alignement des programmes

Les sous-programmes couverts par la présente évaluation apparaissent dans des boîtes plus grosses (surlignées en vert) dans le graphique ci-après.

Résultat stratégique et Architecture d’alignement des programmes
[description longue]

Annexe B: Lieux désignés pour lesquels Parcs Canada est le propriétaire ou l’administrateur

Les données présentées dans le tableau suivant sont valides en date d'octobre 2014. Par définition, l’APC ne possède pas ni n’administre les gares ferroviaires patrimoniales et lieux de sépulture des premiers ministres. Toutefois, certains sont situés dans un parc national ou un lieu historique national administré par l’APC (p. ex., Gare ferroviaire du Canadien Pacifique dans le LHN Banff).

Programme Admissible/mis en candidature à la désignation patrimoniale Patrimoine désigné
Édifices fédéraux du patrimoine Inventaire fédéral total (40 ans et +) : +26 000 édifices admissibles
Inventaire de Parcs Canada (40 ans et +) : 4 310 édifices
Des 273 EFP classés, l’APC est propriétaire ou en administre 130
Des 1 058 EFP reconnus, Parcs Canada est propriétaire ou en administre 380
Phares patrimoniaux
(données en date d’octobre 2014)

Des 327 phares pour lesquels une pétition a été reçue (avec évaluation et/ou désignation en attente), l’APC est propriétaire de 6 :

  1. LHN du Phare-de-l'Île-Bois Blanc
  2. LHN du Canada du Phare-de-Cap-Spear
  3. Phare de l'île Flowerpot (dans le PMNC Fathom Five)
  4. LHN du Phare-de-Pointe-au-Père
  5. Phare de la pointe Portlock (dans la RPC des Îles-Gulf)
  6. Phare de Prince Edward Point (dans la réserve nationale de faune de la Pointe-du-Prince-Édouard – territoire appartenant à l'APC)

Des 19 phares désignés, l’APC est propriétaire de 5 :

  1. Phare de la passe Active (dans la RPC des Îles-Gulf)
  2. Phare East Point (dans la RPC des Îles-Gulf)
  3. LHN du phare de Fisgard
  4. LHN du phare de Point Clark
  5. Phare de Windmill Point (LHN de la Bataille-du-Moulin-à-Vent)
Rivières du patrimoine canadien 16 rivières sont prioritaires pour le RRPC; aucune n’est de la compétence de l’APC.

Des 38 rivières patrimoniales désignées, des portions ou l’ensemble de 6 sont de la compétence de l’APC :

  1. La rivière Alsek, dans le PN Kluane
  2. Le canal Rideau, du LHN du Canal-Rideau
  3. La rivière Athabasca, dans le PN Jasper
  4. La rivière Kicking Horse, dans le PN Yoho
  5. La rivière North Saskatchewan, dans le PN Banff
  6. La rivière Nahanni Sud, dans la RPN Nahanni
Sites du patrimoine mondial

Des 7 sites sur la Liste indicative des SPM du Canada (2004), une partie ou l’ensemble de 4 sont de la compétence de l’APC :

  1. Gwaii Haanas
  2. Ivvavik / Vuntut / Île Herschel (Qikiqtaruk)
  3. Le Klondike
  4. Quttinirpaaq

Des 17 SPM au Canada, une partie ou l’ensemble de 12 sont de la compétence de l’APC :

  1. Kluane/Wrangell – St.Elias/Glacier Bay/Tatshenshini-Alsek
  2. SGang Gwaay
  3. Réserve de parc national Nahanni
  4. Lieu historique national de L’Anse aux Meadows
  5. Parc national Wood Buffalo
  6. Parcs des montagnes Rocheuses canadiennes
  7. Arrondissement historique du Vieux-Québec
  8. Parc national du Gros-Morne  
  9. Parc international de la paix Waterton-Glacier
  10. Canal Rideau
  11. Paysage de Grand-Pré
  12. Station baleinière basque de Red Bay

Annexe C: Description des registres du patrimoine

L’information ci-après est une description des différents annuaires, répertoires ou listes utilisés comme outils de communication par le sous-programme de désignations des ALP.

Annuaire des désignations patrimoniales fédérales (ADPF) – L’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales est le principal outil pour rapporter les désignations patrimoniales fédérales. Cet annuaire fournit une liste complète des désignations fédérales découlant de différents programmes. Il inclut les édifices fédéraux du patrimoine, les gares ferroviaires patrimoniales et tous les lieux historiques nationaux (personnages, lieux et événements). L’Annuaire contient près de 3 500 désignations. Même s’il a récemment été modifié pour accepter des dossiers connexes, aucun phare patrimonial ne fait partie de l’Annuaire à l’heure actuelle.

Lien : http://www.pc.gc.ca/apps/dfhd/default_fra.aspx

Répertoire canadien des lieux patrimoniaux (RCLP) – Le Répertoire canadien est conçu pour fournir une source unique d’information interrogeable sur tous les lieux historiques reconnus pour leur valeur patrimoniale aux niveaux locaux, provinciaux, territoriaux et nationaux partout au Canada. L’information est acheminée de cet endroit à un site Web public (historicplaces.ca). L’élaboration de ce répertoire est une initiative fédérale-provinciale-territoriale. C’est un travail en cours – les listes actuelles représentent seulement une fraction du nombre total des lieux historiques reconnus du Canada; de nouvelles listes sont ajoutées chaque semaine. Toutefois, ce n’est pas une base de données qui reçoit les dossiers originaux. L’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales est la racine de toutes les désignations fédérales qui font partie de la liste. En conséquence, les phares patrimoniaux désignés ne sont pas reconnus dans le Répertoire à l’heure actuelle. Lien : http://www.historicplaces.ca/fr/home-accueil.aspx

Répertoire des gares ferroviaires patrimoniales désignées – Même si ce n’est pas un répertoire officiel, cette liste sur le site Web du programme fournit le nom et l’emplacement de la plupart des gares ferroviaires patrimoniales désignés. À l’heure actuelle, la liste contient 160 gares ferroviaires. Lien : http://www.pc.gc.ca/fra/clmhc-hsmbc/pat-her/gar-sta.aspx

Répertoire des édifices patrimoniaux du gouvernement du Canada – Liste des édifices fédéraux du patrimoine désignés (c.-à-d., reconnus ou classés). Ce n’est pas un répertoire public et il n’est pas utilisé comme outil de communication. En principe, le public peut accéder aux dossiers de tous les édifices fédéraux du patrimoine désignés par l’entremise de l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales.

Annexe D: Matrice d’évaluation

A. pertinence
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données/ Méthodes
1. Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour les sous-programmes?
  • Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour les sous-
    programmes?
  • Dans quelle mesure est-ce que les sous-
    programmes répondent aux besoins des Canadiens?
  • Il est nécessaire de désigner et de conserver les ressources patrimoniales naturelles et culturelles à l’extérieur des réseaux principaux de l’Agence.
  • Les Canadiens appuient la conservation du patrimoine naturel et culturel du Canada.
  • Lorsque c’est pertinent, les Canadiens sont engagés dans le processus de désignation des ALP.
  • Lacune comblée par le programme (p. ex., justification du programme).
  • Soutien des Canadiens à la conservation patrimoniale.
  • Mises en candidature aux fins de désignation soumises par le public.
  • Examen des documents.
2. Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement?
  • Dans quelle mesure est-ce que les sous-
    programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement du Canada?
  • Les objectifs des sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement du Canada.
  • Mesure dans laquelle les sous-
    programmes sont alignés avec le Cadre pangou-
    vernemental du gouvernement du Canada.
  • Examen des documents.
3. Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
  • Dans quelle mesure est-ce que les sous-
    programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités de l’APC?
  • Les sous-programmes sont clairement alignés avec le mandat législatif et politique de l’APC.
  • La législation, les politiques et les directives fédérales indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Le mandat, les politiques et les directives de l’APC indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Examen des documents.
B. Rendement
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données/ Méthodes
4. Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits?
  • Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits?
  • Les extrants clés sont planifiés et produits conformément aux engagements.

Désignation

  • Évaluations terminées
  • Conseils et examens pour les SPM et le RRPC
  • Répertoires des lieux patrimoniaux désignés
  • Lieux de sépulture des premiers ministres commémorés

Conservation

  • Examens des altérations, transferts, ventes et aliénations proposés
  • Plans de conservation/
    d’entretien
  • Rapports de surveillance
  • Examen des documents et des dossiers.
  • Analyse de la base de données.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
5. Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats attendus pour les désignations et la conservation des ALP?
  • Dans quelle mesure les cibles et les résultats sont-ils atteints?
  • Est-ce que l’APC fournit un soutien efficace aux demandeurs/
    promoteurs et propriétaires/
    gardiens des autres lieux patrimoniaux?
  • Est-ce que l’APC assure efficacement la conservation des lieux de sépulture des premiers ministres?
  • Les programmes de Parcs Canada appuient la désignation d’autres lieux patrimoniaux :
    • En moyenne sur 3 ans, évaluer 400 édifices fédéraux par année pour identifier les édifices qui ont une valeur historique.
    • Terminer 95 % des évaluations des édifices fédéraux soumis à Parcs Canada d’ici mars 2015.
    • Examiner 100 % des phares mis en candidature pour une désignation de phare patrimonial d’ici mai 2015.
    • Fournir des conseils et faire un examen de 3 mises en candidature pour la désignation de site canadien du patrimoine mondial d’ici mars 2015.
    • Établir un réseau complet de rivières du patrimoine canadien d’ici 2018.
  • Les programmes de Parcs Canada soutiennent la conservation des autres lieux patrimoniaux.
  • En collaboration avec les parties intéressées, l’APC assure efficacement la conservation des lieux de sépulture des premiers ministres.

Désignation

  • Tendance de la croissance du système.
  • Progrès en regard des cibles ministérielles.
  • Points de vue des intervenants sur l’efficacité des outils de conservation.
  • Preuve de la condition améliorée des lieux de sépulture des premiers ministres.
  • Examen des documents et des dossiers.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
C. efficience et économie
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données/ Méthodes
6. Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont efficients et économiques?
  • Comment est-ce que les coûts/les calendriers se comparent entre les extrants?
  • Quelles flexibilités/
    contraintes de gestion ont une incidence sur l’efficience et l’économie des sous-
    programmes?
  • Les coûts de la production des extrants sont connus et vérifiés.
  • Les activités de désignation et de conservation sont réalisées au coût le moindre pour l’Agence.
  • Le temps du personnel est affecté de façon efficiente parmi les programmes des autres lieux patrimoniaux.
  • Coût pour produire un niveau donné d’extrant.
  • Coût des intrants pour un niveau donné de résultat.
  • Estimations du temps du personnel.
  • Temps nécessaire pour terminer le processus en comparaison de la norme de service/du calendrier théorique.
  • Mesure dans laquelle la gestion a utilisé les flexibilités disponibles pour encourager le fonctionnement efficient ou économique.
  • Analyse de la base de données (c.-à-d., STAR).
  • Examen des documents.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
  • Analyse comparative.

Annexe E: Documents clés consultés

Généralités

  • Loi sur les parcs nationaux du Canada (2001)
  • Loi sur les lieux et monuments historiques (2013)
  • Loi sur l’Agence Parcs Canada (1998)
  • APC. Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada (2010)
  • APC. État des lieux naturels et historiques du Canada (2011)
  • APC. Rapport 2012–2013 sur les désignations du patrimoine
  • SCT. Politique sur l’évaluation (2009) et directives connexes
  • SCT. Cadre pangouvernemental (2012)
  • The Pasts Collective. Les Canadiens et leurs passés (2013)

Programme des édifices fédéraux du patrimoine

  • APC. Manuel de référence du Bureau d’examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) (2009)
  • APC. Code de pratique du BEEFP (1996)
  • BVG. La conservation du patrimoine bâti du gouvernement fédéral (février 2007, Chapitre 2)
  • SCT. Politique sur la gestion des biens immobiliers (2006)

Programme des phares patrimoniaux

  • Loi sur la protection des phares patrimoniaux (2008)
  • MPO. Guide pour la présentation d’un plan d’affaires pour l’acquisition d’un phare excédentaire
  • MPO. FAQ – Loi sur la protection des phares patrimoniaux – Période postérieure à la période de pétition
  • APC et CLMHC. Critères de désignation des phares patrimoniaux
  • Sénat du Canada. Rapport sur la mise en œuvre de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux (octobre 2011)

Programme des gares ferroviaires patrimoniales

  • Loi sur la protection des gares ferroviaires patrimoniales (1990)
  • APC. Politique d’activité – Politique sur les gares ferroviaires patrimoniales canadiennes (1994)

Lieux de sépulture des premiers ministres Program

  • APC. Brochure sur les lieux de sépultures des anciens premiers ministres.
  • APC. Plan d’entretien de conservation du lieu de sépulture du premier ministre (rapports multiples, 2000–2001)
  • APC. Lieux de sépulture des premiers ministres du Canada : Rapport de surveillance (rapports multiples, 2011–2012)
  • APC. Lieux de sépulture des premiers ministres du Canada : Priorités de conservation 2011–2016 (2012)

Programme des rivières du patrimoine canadien

  • APC. Politique d’activité – Politique sur les rivières du patrimoine canadien (1994)
  • RRPC. Bâtir un réseau complet et représentatif de rivières du patrimoine canadien : Rapport technique final (2010)
  • RRPC. Charte des rivières du patrimoine canadien (2013)
  • RRPC. Rapport annuel du RRPC, 2010–2011
  • RRPC. Plan stratégique du RRPC 2008–2018
  • RRPC. Plan de communications stratégiques 2013–2016 (2013)
  • RRPC. Votre rivière...patrimoine...avenir. Un guide pour désigner une rivière du patrimoine canadien.
  • Finkelstein, Max. Honouring Our Rivers: An Overview of the Canadian Heritage Rivers System (CHRS) and a detailed look at the CHRS process.

Programme des sites du patrimoine mondial

  • APC. Liste indicative du Canada pour les sites du patrimoine mondial (2004)
  • APC. Rapport périodique sur l’application de la Convention du patrimoine mondial (2006)
  • APC. UNESCO Inscription d’un site mondial patrimonial de l’UNESCO au Canada : un manuel d’orientation pour les praticiens (2009)
  • UNESCO. Convention du patrimoine mondial (1972)
  • UNESCO. Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial (2012)
  • UNESCO. Établir une proposition d’inscription au patrimoine mondial (Deuxième édition, 2011)

Annexe F: Rivières prioritaires du RRPC

Rivières prioritaires identifiées à l’aide de l’analyse de carence du RRPC

Province/Territoire Rivières
Colombie-Britannique Fleuve Columbia
Colombie-Britannique et Alberta Rivière de la Paix
Alberta Rivière Milk, Rivière St. Mary, Rivière Athabasca[79]
Alberta et Saskatchewan Rivière Battle, Rivière Saskatchewan Sud
Saskatchewan Rivière Frenchman, Rivière Qu’Appelle, Rivière Souris, Rivière Pembina
Ontario Fleuve Saint-Laurent[80]
Yukon Rivière Yukon
Territoires du Nord-Ouest Fleuve MacKenzie
TNO et Alberta Rivière des Esclaves, Rivière au Foin

Annexe G: Données financières

Le tableau ci-après est un résumé des données financières fournies par le système financier de l’Agence (STAR). Les notes nécessaires pour interpréter les données du tableau sont fournies ci-dessus et sont pertinentes dans le texte du rapport principal.

Dépenses ALP par catégorie, 2009–2010 à 2013–2014

Catégorie Dépenses par exercice financier ($) Grand Total
Désignations ALP (1 031) Total
Désign.
Conservation ALP (2 072) Total Cons.
2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014 2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Fet Ea 1 079 262 1 003 109 829 403 803 048 206 821 3 921 643 1 089 142 310 442 1 123 363 824 982 827 738 4 175 667 8 097 310
Salaires 604 068 519 892 258 724 360 542 299 536 2 042 762 3 321 070 2 854 751 1 733 619 1 652 093 1 797 651 11 359 184 13 401 946
SetCb 0 23 000 0 0 100 23 100 0 0c 0 46 000 46 500 92 500 115 600
Autresd 55 423 71 095 55 640 -1 066 336 70 148 293 086 242 484 24 013 146 25 861 585 298 515 150
Total 1 738 753 1 617 096 1 032 487 1 162 524 506 793 6 057 653 4 117 126 2 957 259 2 832 969 2 523 221 2 646 028 15 042 053 21 099 706
Notes:
a – Les dépenses de Désignations ALP incluent les frais d’adhésion à différents programmes internationaux (approx. 600-700 000 $ par année).
b – Exclut une subvention annuelle de 22 700 $ pour le Jardin international de la paix (Manitoba). De 2009–2010 à 2011-12, codée à Désignation. De 2012–2013 à 2013–2014, codée à Conservation ALP.
c – Exclut une contribution de 34 500 $ à un projet patrimonial dans la Ville de Lunenburg, N.-É. (ne pouvait être lié à aucun programme ALP spécifique).
d – Les valeurs négatives de 2009–2010 et 2010–2011 sont attribuables à la dépréciation des actifs. Les valeurs négatives de 2011–2012 à 2013–2014 sont attribuables aux recettes.
Source : Système financier (STAR) de l’APC

Dépenses des ALP par centre de fonds, 2009–2010 à 2013–2014

Centre de fonds Dépenses par exercice financier ($)a Grand Total
Désignations ALP (1031)  Total
Désignation
Conservation ALP (2072) Total
Conservation
2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014 2009–2010 2010–2011 2011–2012 2012–2013 2013–2014
Unités de gestion 155 263 120 467 27 415 20 856 14 322 338 323 513 666 182 044b 142 317 117 801 28 332 984 160 1 322 483
DGCCPc 1 172 397 1 139 161 844 033 981 792 316 632 4 454 015 2 354 774 1 490 998 2 196 302 1 943 947 1 903 656 9 889 677 14 343 692
DGECAP 130 644 116 734 97 271 64 975 32 567 442 191 378 547 348 204 169 293 142 825 155 044 1 193 913 1 636 104
Autres 31 708 26 677 26 751 36 387 1 076 122 599 135 486d 98 836 23 322 51 025 20 013 57 710 180 309
Trésor 248 741 214 057 37 017 58 514 142 194 700 523 1 005 624 802 677 301 736 267 624 538 984 2 916 645 3 617 168
Total 1 738 753 1 617 096 1 032 487 1 162 524 506 791 6 057 651 4 117 125 2 957 259 2 832 970 2 523 222 2 646 029 15 042 105 21 099 756
Notes :
a – Exclut une dépense de 22 700 $ pour le Jardin international de la paix. De 2009–2010 à 2010–2011, codée à Désignation ALP par l’UG du Manitoba. Pour 2011–2012, codée à Désignation ALP par la Direction de la conservation du patrimoine. Pour 2012–2013 et 2013–2014, codée à Conservation ALP par la Direction de la conservation du patrimoine.
b – Exclut une contribution de 34 500 $ à un patrimonial dans la Ville de Lunenburg, N.-É. (ne pouvait être lié à aucun programme ALP spécifique).
c – Les dépenses pour Désignations ALP incluent les frais d’adhésion à différents programmes internationaux (approx. 600-700 000 $ par année).
d –La valeur négative est attribuable à la dépréciation des actifs.
Source : Système financier (STAR) de l’APC

[1] Ce ne sont pas des programmes officiels définis par l’AAP. Toutefois, dans un souci de simplicité, nous utilisons le terme « programme » pour faire référence à chacune de ces activités tout au long du présent rapport.

[2] Les sous-programmes des autres lieux patrimoniaux incluent aussi des activités internationales qui soutiennent les efforts du Canada liés à la préparation et à la mise en oeuvre de différentes ententes internationales. Ces activités ne sont pas couvertes par l’évaluation actuelle.

[3] Le programme des EFP définit un « édifice » comme structure qui : est capable de contenir ou d’héberger des activités humaines; qui a un espace intérieur et une enveloppe extérieure et un toit et qui est fixé dans un endroit permanent spécifique. Les édifices administrés par les sociétés de la Couronne (par exemple, Société canadienne des postes), les ressources archéologiques et les ruines sont exclus.

[4] Le terme « valeur universelle exceptionnelle » veut dire une importance culturelle et/ou naturelle qui est si exceptionnelle qu’elle peut dépasser les frontières nationales et être d’importance commune pour les générations présentes et à venir de toute l’humanité.

[5] Voir la liste à l’Annexe B.

[6] Jusqu’en 2014–2015, le Programme de partage des frais de Parcs Canada pour les lieux historiques nationaux était identifié comme sous-sous-programme dans l’AAP de l’Agence.

[7] La mise en œuvre de ces cibles est à l’extérieur de la portée temporelle de l’évaluation. Toutefois, le présent rapport inclut une évaluation de la probabilité que les cibles soient atteintes en se basant sur le rendement récent de l’Agence dans ces domaines.

[8] À l’intérieur du programme EFP, les énoncés d’importance sont présentés comme déclaration du caractère patrimonial (DCP).

[9] La désignation des phares patrimoniaux est subordonnée au fait que le propriétaire doive accepter de respecter la valeur patrimoniale du lieu. Pour les phares excédentaires acquis par des tiers, les engagements envers la protection du patrimoine sont établis dans les plans d’affaires et les accords de dessaisissement négociés avec le MPO (propriétaire fédéral des phares excédentaires); la désignation comporte une obligation de respecter le caractère patrimonial du phare patrimonial, tel qu’il est présenté dans son énoncé d’importance.

[10] Fait sur une base ponctuelle.

[11] Le total exclut les étudiants; il inclut une affectation aux services internes.

[12] Voir l’Annexe C pour la description des registres patrimoniaux.

[13] Les membres du comité varient selon l’édifice à étudier aux fins de désignation; à tout le moins, il est composé de représentants de Parcs Canada et du ministère gardien responsable.

[14] La Commission est établie en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques dans le but précis de conseiller le ministre de l’Environnement sur les désignations patrimoniales.

[15] Des plaques seront à la disposition de tout propriétaire de phare patrimonial qui consent à ce qu’une plaque soit installée sur son bien. Parcs Canada paiera pour la fabrication et l’expédition des plaques, tandis que le propriétaire sera responsable de son installation.

[16] L’APC a créé une liste maîtresse des chemins de fer actuels en 1991; cette liste n’a pas été mise à jour pour ajouter les nouvelles depuis la création du programme.

[17] Normes et lignes directrices, 2010. http://www.historicplaces.ca/media/18081/81468-parks-s+g-fre-web2.pdf

[18] Dans des cas très rares, la CLMHC peut évaluer la proposition et faire une recommandation au ministre.

[19] Le gouvernement du Québec s’est retiré du programme en 2006 lorsqu’il a établi son propre programme de désignation des rivières. Tous les autres gouvernements provinciaux et territoriaux participent au programme.

[20] Les participants fédéraux incluent des représentants de Parcs Canada et un représentant d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).

[21] Lorsque la mise en candidature est approuvée, le promoteur prépare alors un plan de gestion pour la rivière candidate qui doit être étudié et approuvé par le ministre pertinent de la province ou du territoire et la CRPC. Après cette étape, la Commission recommande que la rivière soit désignée par le ministre de l’Environnement.

[22] La Liste indicative est un inventaire de propriétés jugées avoir une valeur universelle exceptionnelle et que l’État partie vise à mettre en mise en candidature au cours des années suivantes. Le Canada a fait la dernière mise à jour de sa liste en 2004.

[23] La décision du Comité du patrimoine mondial est basée sur les rapports techniques préparés par d’autres comités des Nations Unies (c.-à-d., ICOMOS ou UICN).

[24] Le Canada et les États-Unis font partie de la « région Europe et Amérique du Nord » au sein de l’UNESCO.

[25] Par exemple, le parc national Wood Buffalo est un site désigné du patrimoine mondial. Toutes les actions précises de conservation, y compris la planification de gestion, sont entreprises en vertu du sous-programme de la conservation des parcs nationaux de l’Agence.

[26] Au total, 349 pétitions ont été soumises, mais une demande a ensuite été retirée par le promoteur. L’analyse réalisée pour le présent rapport se concentre sur l’évaluation des 348 autres phares mis en candidature.

[27] Bien qu’il y ait un intérêt manifeste lié aux lieux spécifiques, les rapports périodiques sur la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial en Amérique du Nord indiquent que le soutien et la sensibilisation du public sur le programme sont faibles tant au Canada qu’aux États-Unis.

[28] A remplacé la Politique du CT sur les édifices patrimoniaux (1982).

[29] Le Canada a signé la Convention en 1976.

[30] Loi plus récemment modifiée en 2013; le rôle de la CLMHC a été établi dans la Loi originale (1953).

[31] Les principes, procédures et les lignes directrices opérationnelles (2014) du RRPC détaillent davantage les principes très importants du programme, sa structure de gouvernance, le processus de mise en candidature et de désignation et son régime de surveillance.

[32] Selon le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Conseil du Trésor; la plupart de ces édifices ont déjà été évalués par le BEEFP.

[33] Le personnel du programme juge que le risque lié à cette lacune est faible. Le travail pour mettre en candidature et désigner les gares ferroviaires patrimoniales est maintenant presque terminé alors que 208 gares ont été évaluées depuis la création du programme. À ce moment-ci, la plupart des gares ferroviaires qui ont probablement une valeur patrimoniale ont soit déjà été désignées ou ne sont pas admissibles (c.-à-d., elles ne sont pas la propriété d’une compagnie de chemin de fer).

[34] Cadre des valeurs naturelles des rivières du patrimoine canadien. 2e édition, RRPC, 2001. Cadre des valeurs culturelles des rivières du patrimoine canadien. 2e édition, RRPC, 2001. Les premières éditions de chaque cadre avaient été adoptées par le conseil en 1997.

[35] La Liste indicative du programme des sites du patrimoine mondial de 2004 identifie 7 lieux qui n’ont pas encore été désignés.

[36] Le CEFP est un comité consultatif interministériel et multidisciplinaire qui fournit des conseils spécialisés sur les questions relatives à la conservation des édifices fédéraux du patrimoine. Il est présidé par le président du BEEFP.

[37] 455 soumissions supplémentaires n’ont pas fait l’objet d’une évaluation pour une variété de raisons (p. ex., l’édifice a déjà été évalué, l’édifice n’est pas encore âgé de 40 ans, l’édifice est exempté ou il ne s’agit pas d’un « édifice »).

[38] Le processus de mise en candidature était dirigé par « Nomination Grand Pré », dont faisaient partie des résidents de la région, la communauté agricole, les Mi’kmaq de la Nouvelle-Écosse, la Société Nationale de l’Acadie et tous les paliers de gouvernement.

[39] Le processus de mise en candidature était dirigé par un comité de mise en candidature formé de résidents de la région et tous les paliers de gouvernement; le comité était présidé par un membre de la Labrador Straits Historical Development Corporation.

[40] À moins de faire l’objet d’une autre désignation patrimoniale, les lieux de sépulture des premiers ministres canadiens décédés sont exclus de cette liste à l’heure actuelle.

[41] On s’attend à ce que des énoncés d’importance des gares ferroviaires fédérales accompagnent tous les dossiers inscrits au Registre canadien.

[42] À partir de 2010, le Secrétariat du RRPC a commencé à effectuer une nouvelle conception majeure du site Web du programme en ajoutant du nouveau contenu et en changeant la conception graphique.

[43] Parcs Canada n’a pas l’obligation de surveiller la conformité des autres gardiens dans le cadre de ces processus. En 2007, le Bureau du vérificateur général a noté que certains ministères n’avaient pas consulté le BEEFP avant d’effectuer des interventions sur des édifices classés. Le personnel de programme croit aussi que des entretiens mineurs ont lieu aux gares ferroviaires pour lesquelles les propriétaires ne sont pas au courant qu’ils devraient les soumettre pour examen.

[44] Les données sur les gares ferroviaires patrimoniales étaient seulement disponibles jusqu’en septembre 2013; le procès-verbal de la réunion du printemps 2014 de la CLMHC n’était pas encore approuvé au moment de la rédaction.

[45] Les rapports annuels de chaque exercice financier décrivaient les réalisations du programme du RRPC en regard de ses priorités et fournissaient des mises à jour sur l’état des rivières et des mises en candidature et désignations du Réseau.

[46] Trois rivières situées au Nunavut sont exemptées de la production de rapports annuels à cause de négociations en cours sur l’Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuit (ERAI).

[47] Les Normes et lignes directrices ont été adoptées comme critères officiels pour les phares patrimoniaux. Pour tous les autres programmes, elles servent de critère en fonction desquels Parcs Canada évalue les interventions. Même si on en suggère l’utilisation, aucune exigence ne requiert que les autres gardiens fédéraux d’édifices patrimoniaux ou compagnies de chemin de fer utilisent ces lignes directrices.

[48] Le Comité de planification technique est composé de planificateurs des organismes provinciaux et territoriaux qui participent au programme du RRPC; il prépare différents études et plans pour appuyer le travail de la Commission.

[49] Le budget de soutien financier est de 17 000 $ en 2014–2015.

[50] En comparaison, le réseau des sites historiques nationaux a augmenté de 2 017 en mars 2010 à 2 096 en mars 2014 (c.-à-d., une augmentation de 79 désignations).

[51] C’est le changement net. Les données disponibles pour 2012–2013 et 2013–2014 indiquent que huit édifices ont été supprimés de la liste des édifices fédéraux du patrimoine « reconnus » après l’achèvement des processus d’aliénation. Il n’y a pas de dossier concernant des édifices « classés » supprimés de la liste au cours de la période d’évaluation.

[52] La période des pétitions a été ouverte de mai 2010 à mai 2012; aucune désignation n’était attendue pendant les années 2010 et 2011.

[53] L’Agence n’a pas de cible de désignation pour les gares ferroviaires patrimoniales ou les lieux de sépulture des premiers ministres. Même si cela ne fait pas partie de son CGR, Parcs Canada s’est engagé à travailler de concert avec ses partenaires pour établir un réseau complet de rivières du patrimoine canadien d’ici 2018. Au cours de la période d’évaluation, trois rivières ont traversé le processus de désignation du RRPC – la rivière des Outaouais (mise en candidature en 2007); la rivière Saskatchewan et la rivière Saskatchewan Sud (mises en candidature en 2012); et la rivière St-Jean (désignée en 2013). Aucune de ces rivières, ni aucune autre rivière sur la liste de priorités ne sont sous la compétence de Parcs Canada.

[54] La Loi n’impose pas de limite de temps sur les acheteurs admissibles pour exprimer leur intérêt et soumettre une demande d’achat.

[55] Les sites actifs sont Pimachiowin Aki, Klondike et Mistaken Point.

[56] Trois endroits supplémentaires sur la liste sont administrés dans leur ensemble ou en partie par l’APC; ces endroits ne font pas partie intégrante du processus actif de mise en candidature à l’heure actuelle.

[57] C’est aussi vrai pour les lieux historiques nationaux pour lesquels Parcs Canada n’est pas le propriétaire ou qu’il n’administre pas.

[58] Aucune exigence législative n’exige que les propriétaires entretiennent les gares ferroviaires patrimoniales désignées.

[59] En 2007, la vérificatrice générale (Chapitre 2 – La conservation du patrimoine bâti du gouvernement fédéral) a trouvé la preuve de gardiens qui entreprenaient des interventions des édifices fédéraux du patrimoine sans tout d’abord consulter le BEEFP. On ne sait pas si ceci se produit encore.

[60] En principe, par une entente de vente ou de transfert, les nouveaux propriétaires d’édifices fédéraux du patrimoine, de gares ferroviaires patrimoniales ou de phares patrimoniaux désignés doivent accepter de demander une désignation patrimoniale alternative provinciale ou municipale ou autrement accepter de conserver le caractère patrimonial des structures, mais la mesure dans laquelle ceci se produit après l’aliénation n’est pas connue.

[61] Le Programme des lieux de sépulture des premiers ministres n’a pas de composante de désignation; les activités de commémoration sont codées à la conservation des ALP.

[62] Le terme « Trésor » inclut les fonds réaffectés aux services internes, aux autres ministères et à d’autres réaffectations internes. Le but de ces réaffectations n’a pas pu être déterminé.

[63] En 2011, TPSGC a préparé une Evaluation of Heritage Conservation Services. Voir le rapport :
http://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/bve-oae/rapports-reports/2008-608/2008-608-eng.pdf

[64] Avant mai 2010, il y a eu certaines dépenses mineures liées à l’établissement du programme.

[65] En comparaison, 3 ETP sont dévoués au sous-programme des désignations des LHN.

[66] Le nombre d’ETP dévoué aux ALP a varié au cours de la période faisant l’objet d’une évaluation. Les changements découlant de la réorganisation de 2015 de la DGCCP ne sont pas reflétés dans le Tableau 14.

[67] Nous avons obtenu certaine information de la base de données, par exemple, sur le délai de traitement du Secrétariat du BEEFP et des renseignements connexes de la Direction des sciences culturelles, mais il est difficile de rapprocher les données.

[68] En comparaison, le délai moyen de traitement des désignations des LHN s’élève à 3,73 ans (basé sur 81 dossiers).

[69] Le nombre de dossiers pour lesquels le processus d’évaluation/d’examen a été terminé pendant la période d’évaluation et pour lesquels l’information était disponible pour calculer les délais de traitement.

[70] Ces données incluent seulement les dossiers pour lesquels le travail approuvé exige un décret. Il y a environ 20 à 30 demandes supplémentaires de type entretien par année, mais étant donné la nature mineure du travail impliqué pour répondre, aucune donnée n’est collectée sur les délais de traitement.

[71] Le délai de traitement illustre le moment de la réception de la pétition à la date de la décision ministérielle pour les 19 phares qui sont rendus à cette étape au mois de juillet 2014.

[72] Le dossier de mise en candidature pour la rivière des Outaouais a été terminé en 2009; la décision ministérielle est encore en attente.

[73] La moyenne de jours est calculée de la date à laquelle la demande est reçue jusqu’au moment où une décision est prise sur une évaluation préliminaire ou une évaluation repère ou une décision est prise sur une recommandation dans le cadre d’une évaluation formelle; basé sur les dossiers entamés au cours d’un exercice financier donné.

[74] Un « lot » correspond à un groupe d’édifices qui ont le même no du BEEFP, date de soumission et dans la plupart des cas, si ce n’est tous les cas, la même date de décision. Dans certains cas, un lot finit par être divisé, un sous-groupe du lot aura donc une date de décision et le reste une deuxième date de décision.

[75] Données d’un plan d’affaires d’un programme interne (mars 2013); des données plus récentes ne sont pas disponibles.

[76] Les jours indiquent le temps à partir duquel les documents sont reçus jusqu’à ce que le rapport final soit envoyé aux gardiens.

[77] Basé sur les estimations de programme de l’effort du personnel nécessaire par dossier.

[78] Estimations du personnel pour chaque phare : 2-3 semaines pour effectuer l’évaluation du patrimoine; 1 semaine pour préparer un énoncé d’importance basé sur les conseils de la CLMHC; et 1-2 semaines pour préparer la trousse pour le ministre.

[79] Une partie de la rivière Athabasca a été désignée en 1989.

[80] Le document de mise en candidature du fleuve Saint-Laurent a été soumis à la CRPC en 2011. Du travail supplémentaire a été demandé au promoteur qui ne l’a pas encore terminé.