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Documents de vérification interne et de l'évaluation

Évaluation des désignations de lieux historiques nationaux de Parcs Canada

Final - Juillet 2015
Bureau de la vérification interne et de l’évaluation

Rapport soumis au Comité d’évaluation de Parcs Canada : 7 juillet 2015
Approuvé par le DG de l’Agence : 29 juillet 2015

Table des matières

Sommaire exécutif

Le sous-programme de désignation des lieux historiques nationaux de l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) compte pour moins de 1 % des dépenses totales annuelles de l’Agence. Ce sous-programme comporte la désignation et la commémoration de lieux, de personnes ou d’événements qui ont eu un effet important sur l'histoire du Canada ou illustrent un aspect national important de l’histoire du Canada. Bien que le sous-programme ait une faible importance relative, la présente évaluation a été identifiée dans les plans d’évaluation de l’Agence pour respecter l’engagement de l’Agence en vertu de la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du trésor visant à évaluer toutes les dépenses directes de programme sur une période de cinq ans.

Enjeux d’évaluation

Conformément à l’exigence de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor et de la directive connexe (2009), l’évaluation a abordé les aspects ci-après.

  • Pertinence : Dans quelle mesure la continuation du sous-programme est-elle nécessaire? Dans quelle mesure est-ce que le programme est aligné avec les priorités du gouvernement? Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
  • Rendement : Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits? Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats prévus pour les désignations des LHN? Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est efficient et économique?

Méthodologie

Nous avons collecté des données de multiples sources pour exécuter l’évaluation. Ces sources comprennent notamment l’examen des documents et des dossiers (y compris l’analyse d’une variété de données secondaires de l’Agence); 11 entrevues avec le personnel de l’Agence; 6 entrevues avec des partenaires et intervenants; et une étude de cas de 10 dossiers. L’évaluation s’est penchée sur la période entre 2009-2010 et 2013-2014. Dans certains cas, des données d’années supplémentaires sont présentées pour fournir le contexte ou démontrer une tendance à plus long terme.

Pertinence

Le programme de désignation des lieux historiques nationaux est compatible avec le Cadre pangouvernemental et contribue aux engagements internationaux. Il est aussi conforme au mandat législatif et politique de Parcs Canada. Nous avons relevé le soutien du public et des intervenants pour la désignation et la commémoration des lieux historiques nationaux, surtout parce que la grande majorité des mises en candidature de personnes, de lieux et d’événements sont présentées par le public. La portée nationale du sous-programme indique qu’il ne reproduit pas d’autres programmes de désignation du patrimoine au niveau municipal et provincial. Les autres programmes de désignation du patrimoine fédéral ont aussi une portée moins large, se concentrant sur des types précis de ressources (p. ex., phares, gares ferroviaires).

Efficacité

Nous avons observé que le sous-programme de désignation de LHN suit de façon uniforme une série d’étapes qui peuvent ultimement entraîner une désignation officielle. En ce qui a trait aux extrants spécifiques découlant de ces activités, nous avons observé les éléments suivants pendant la période faisant l’objet de l’évaluation (2009-2010 à 2013-2014).

  • L’Agence a respecté son exigence législative concernant un plan du réseau des LHN. Toutefois, les données dans le plan actuel (2000) sur l’état du réseau sont maintenant désuètes. Les priorités ministérielles les plus récentes de l’Agence et les attentes relatives au rendement suggèrent aussi que le plan pourrait ne plus fonctionner comme point central des activités de désignation.
  • Le sous-programme a continué de recevoir des mises en candidatures de personnes, lieux et événements (total de 201 au cours des cinq dernières années).
  • L’Agence a assumé son rôle de faire l’examen préliminaire de l’applicabilité des mises en candidature et de préparer des rapports de soumission pour soutenir le processus décisionnel sur les mises en candidature. Bien que le nombre de rapports de soumission produits ait baissé régulièrement au cours de la période, ce fait correspond à la baisse du nombre de mises en candidatures reçues.
  • Des réunions de la CLMHC ont eu lieu au moins deux fois par année pour discuter des affaires liées aux désignations des LHN. Au cours de 14 réunions, la Commission a étudié 190 mises en candidature et a produit une recommandation finale sur 174.
  • Le ministre de l’Environnement a approuvé 112 désignations, dont la majeure partie (50 %) a obtenu l’approbation ministérielle en juillet 2011. Quarante-sept désignations supplémentaires ont été approuvées en 2014-2015, même si la majorité de ces désignations n’ont pas encore été ajoutées à l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales.
  • Il y a eu 127 cérémonies pour célébrer les désignations et installer une plaque officielle, terminant ainsi le processus de commémoration. Même si ceci a correspondu à une petite réduction nette du nombre total de désignations sans plaque, à la fin de la période de l’évaluation, il y avait encore 361 désignations approuvées qui n’avaient pas encore été commémorées.

Entre avril 2000 et mars 2014, l’attente de rendement de l’Agence en ce qui a trait au sous-programme était que 33 % des désignations annuelles seraient liées à des thèmes précis sous-représentés dans l’histoire du Canada, c.-à-d., « peuples autochtones », « communautés ethnoculturelles » et « femmes ». Nous avons observé que pendant ces 14 années, l’Agence a atteint ou dépassé cette cible au cours de 12 de ces dernières. Au cours de cette période, il y a eu une augmentation de 57 % des désignations liées à ces thèmes. Entre 2000 et 2010, l’Agence a affecté des fonds pour encourager les mises en candidature dans ces domaines par l’entremise de consultations et de renforcement des capacités.

En 2014-2015, l’Agence a changé sa cible à « 3 commémorations liées à des anniversaires clés menant au cent cinquantenaire du Canada », qui est directement liée à une priorité du gouvernement comme l’ont noté la gestion de l’Agence et la CLMHC. Le rendement de l’Agence en fonction de cette cible révisée n’a pas été évalué comme partie intégrante de la présente évaluation.

Efficience et économie

Les dépenses du sous-programme ont diminué de 4,3 M$ en 2009-2010 à 2,2 M$ en 2013-2014. Toutefois, au moment de l’évaluation, le sous-programme ne suivait pas les coûts des projets ni la durée du cycle pour les mises en candidature individuelles. En nous basant sur l’information disponible, nos estimations indiquent que le délai de traitement moyen pour une désignation à partir de la réception d’une mise en candidature à une commémoration se situe entre 4,4 et 6,6 années. Ceci dépasse largement les délais théoriques de l’Agence pour le processus (3,5 ans).

Depuis 2009-2010, nous avons observé plusieurs changements dans les processus utilisés par la CLMHC qui visent à réduire les coûts tout en maintenant les extrants du programme. Toutefois, la gestion du programme n’a pas fourni de données sur des initiatives conçues pour améliorer l’efficience de ses propres opérations pendant la période faisant l’objet de l’évaluation. Par exemple, les processus pour étudier les demandes, produire les rapports de soumission, examiner les inscriptions et organiser les célébrations sont fondamentalement les mêmes. Même si la Direction générale dans son ensemble a été restructurée en février 2015 pour consolider la gestion des programmes de désignation et encourager une meilleure collaboration entre les historiens, l’impact de ceci sur l’efficience du sous-programme n’est pas encore connu.

Recommandations

Le plan du réseau des lieux historiques nationaux est un outil de communication important, fournissant aux Canadiens qui s’y intéressent des informations sur le cadre thématique et les priorités de l’Agence pour les désignations futures. Nous avons noté que la dernière mise à jour de ce plan a été réalisée en 2000; c’est donc dire qu’il ne reflète plus de façon exacte l’état actuel du réseau ni les priorités ministérielles de l’Agence. Toutefois, rien n’indique les limites de ce document pour le public. Étant donné cette situation, nous formulons donc la recommandation suivante.

Recommandation 1 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait réviser le Plan du réseau des lieux historiques nationaux publié en 2000 pour en déterminer sa pertinence continue et communiquer les limites identifiées au public sur le site Web de l’Agence. Si cet examen détermine qu’une mise à jour est nécessaire, il faudrait établir une approche pour assurer que le plan demeure pertinent et utile en regard des changements des processus, priorités et cibles au fil du temps.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine révisera le Plan du réseau des lieux historiques nationaux en vue d’identifier de nouveaux thèmes prioritaires possibles de désignation ou des domaines alignés avec le 150e anniversaire de la Confédération et l’histoire du Canada. Cible : 31 août 2016

En nous basant sur l’information disponible, nous avons aussi noté que le temps nécessaire pour réaliser le processus de désignation (de la mise en candidature à la commémoration) dépasse régulièrement les délais théoriques de l’Agence. Toutefois, la qualité des données enregistrées et l’absence d’intégration de l’information à travers les différentes bases de données ont entravé notre capacité de tirer des conclusions sur l’efficience du sous-programme. Étant donné cette situation, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 2 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait mettre en œuvre des mécanismes pour assurer l’intégrité des données consignées dans les bases de données du programme et envisager l’intégration des données à travers des bases de données pour les dossiers pertinents.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera avec le personnel des répertoires pour définir et mettre en œuvre des protocoles d’intégrité des données pour assurer l’utilisation des contrôles nécessaires pour la consignation de données uniformes et exactes dans ses bases de données. Lorsque ce sera possible, l’enregistrement des données ne sera pas reproduit à travers les plateformes. Ces protocoles seront communiqués à tous les utilisateurs et mis en œuvre à l’aide d’outils tels que des lignes directrices et des calendriers de maintenance. Cible : 2016-2017.

En outre, pour régler les préoccupations soulevées au sujet des délais du processus et dans le but d’améliorer continuellement le programme, nous formulons la recommandation ci-après.

Recommandation 3 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait utiliser des données améliorées sur le débit de travail pour évaluer systématiquement et justifier le temps et le niveau d’efforts requis à toutes les différentes étapes du processus de désignation, y compris une évaluation des risques et avantages liés à des mesures de remplacement possibles ou variations à l’intérieur du processus. L’accent de cet examen devrait être placé sur les parties du processus que l’Agence a la plus grande capacité de contrôler.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine révisera et analysera ses processus de désignation en utilisant une approche de gestion des risques. Des recommandations pour améliorer et/ou rationaliser les processus seront formulées et mises en œuvre progressivement. L’examen et l’analyse seront réalisés et des recommandations formulées en 2015-2016. Les recommandations seront mises en œuvre au cours de 2016-2017 et 2018-2019.

1. Introduction

Le mandat de Parcs Canada est le suivant :

« Nous protégeons et mettons en valeur des exemples représentatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada et en favorisons chez le public la connaissance, l’appréciation et la jouissance, de manière à assurer l’intégrité écologique et commémorative pour les générations d’aujourd’hui et de demain. »

L’Agence est responsable de trois réseaux patrimoniaux importants :

  • 44 parcs nationaux (PN) du Canada
  • 167 lieux historiques nationaux (LHN) du Canada (administrés par l’Agence)
  • 4 aires marines nationales de conservation (AMNC) du Canada.

L’APC réalise son mandat par l’entremise de cinq programmes et de dix-neuf sous-programmes (voir Annexe A - Architecture d’alignement des programmes, AAP). La présente évaluation se concentre sur le sous-programme de désignation de lieux historiques nationaux du Programme de création de lieux patrimoniaux.[1] Le sous-programme ne représente pas une dépense significative de l’Agence (c.-à-d., moins de 0,5 % des dépenses annuelles totales de l’Agence). Toutefois, l’évaluation du sous-programme fait partie intégrante de l’engagement de l’Agence en vertu de la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor pour évaluer toutes les dépenses directes de programmes sur une période quinquennale. Ce sous-programme n’a pas fait l’objet de travail d’évaluation détaillé antérieur.

La présente évaluation a été réalisée en même temps qu’une évaluation des sous-programmes de désignation d’autres lieux patrimoniaux et de conservation d’autres lieux patrimoniaux. Lorsque c’est pertinent, les processus et résultats de cette évaluation font l’objet de renvois dans le présent rapport dans le but de fournir contexte et comparaisons.

2. Description du sous-programme de désignation des LHN

Désignation : se produit lorsque le ministre responsable officialise sa décision de désigner (en signant la recommandation de la CLMHC).

Commémoration : installation de la plaque pour un LHN désigné.

Lieu : peut inclure des lieux sacrés, des champs de bataille, des sites archéologiques et des structures ou arrondissements historiques. Plusieurs lieux sont encore utilisés pour travailler et prier, le commerce et l’industrie, l’éducation, l’habitation et les loisirs. Les lieux peuvent être pris en compte seulement 40 ans ou plus de leur installation.

Personnes : des personnes qui ont fait des contributions exceptionnelles et durables dans l’histoire du Canada. Les personnes peuvent être prises en compte aux fins de désignation 25 ans après leur décès. Les premiers ministres canadiens sont admissibles à la commémoration immédiatement après leur décès.

Événement : représentent une action, un épisode, un mouvement ou une expérience déterminants de l’histoire du Canada qui a eu lieu il y a au moins 40 ans.

Ce sous-programme se concentre sur le rôle joué par Parcs Canada pour la désignation et la commémoration de lieux, de personnes ou d’événements[2] qui ont eu un effet national important ou qui illustrent un aspect d’importance nationale de l’histoire du Canada. Les désignations découlant du sous-programme augmentent le nombre de lieux historiques nationaux du Canada.

Les activités clés du sous-programme sont les suivantes : planification du réseau, mise en candidature de personnes, de lieux et d’événements; recherche, examen et recommandation; désignation; et commémoration et cérémonies subséquentes (les définitions sont présentées dans la boîte de texte). Parcs Canada et ses organismes prédécesseurs ont soutenu le travail de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada dans le cadre de la prestation du programme des lieux historiques nationaux depuis 1919. À l’heure actuelle, Parcs Canada agit à titre de secrétariat de la CLMHC.

2.1 Résultats attendus et cibles

Parcs Canada a identifié des résultats attendus et des cibles pour le sous-programme Désignation de LHN dans son Cadre de gestion du rendement (CGR). L’évolution de ces attentes est illustrée dans le Tableau 1.

Tableau 1. Attentes de rendement
Année Programme de création de lieux historiques Sous-programme de désignation de lieux historiques nationaux
Résultats attendus Cibles Résultats attendus Cibles
2009-2010 Le réseau de lieux historiques nationaux représente l’étendue et la diversité de l’histoire du Canada. 33 % des commémorations annuelles sont pour les thèmes sous-représentés dans l’histoire du Canada. Les lieux, personnes et événements désignés sont commémorés et diffusés aux Canadiens. En moyenne sur 3 ans, 36 plaques commémoratives sont dévoilées et installées.
2010-2011
2011-2012
2012-2013 Un rapport de recherche est soumis à la CLMHC pour chaque lieu, personne et événement admissibles mis en candidature par le public.
2013-2014
2014-2015 La commémoration des lieux, personnages et événements d’importance historique nationale désignés reflète l’histoire du Canada. Trois commémorations de lieux, de personnes ou d’événements liés à des anniversaires clés menant au cent cinquantenaire du Canada d’ici mars 2015. Les lieux, personnes et événements admissibles sont considérés aux fins de désignation historique nationale sur la recommandation de la CLMHC. Un rapport de recherche est réalisé pour chaque lieu, personne et endroit admissibles d’ici mars 2015.[3]
2015-2016 Les lieux, personnages et événements patrimoniaux sont évalués aux fins de désignation nationale ou internationale. La désignation possible de 95 % des lieux, personnes ou événements patrimoniaux admissibles est évaluée par année. Les lieux, personnes et événements sont soumis pour considération à la CLMHC aux fins de désignation historique nationale. 100 % des mises en candidature par le public sont examinées pour en déterminer l’admissibilité dans un délai de 6 mois de la réception.
Source : Cadres de gestion du rendement de l’APC (2009-2010 à 2015-2016)

2.2 Activités et extrants

2.2.1. Plan du réseau des lieux historiques nationaux du Canada

En vertu de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, l’Agence est responsable d’assurer que des plans à long terme sont en place pour établir un réseau de lieux historiques nationaux.[4] Le plan original du réseau des LHN a été produit en 1981. La deuxième et dernière version du plan a été produite en 2000.[5]

L’objectif à long terme du plan du réseau peut globalement se caractériser par ce qui suit : assurer que le réseau de désignations reflète l’étendue et la diversité de l’histoire du Canada. Fondamentalement, il est ouvert et sans fin évidente dans le but d’obtenir une représentation définitive de l’histoire du Canada.[6]

2.2.2. Processus de désignation

Le processus de désignation se divise en trois principales étapes : mise en candidature (demande); évaluation de la demande; et désignation et commémoration. Un graphique d’acheminement du processus est illustré à l’Annexe B. Les étapes sont brièvement décrites ci-dessous.

Mise en candidature (demande) : Le processus commence lorsque le Secrétariat de la CLMHC (hébergé à Parcs Canada) reçoit une demande de mise en candidature pour un lieu, un événement ou une personne dans le but d’obtenir une désignation.Il s’agit d’un processus public ouvert pour lequel les Canadiens intéressés suggèrent des sujets afin que ceux-ci soient pris en considération par la Commission. Même si l’Agence et/ou la CLMHC peuvent aussi présenter des mises en candidature,[7] environ 95 % des demandes de désignation présentées à la Commission sont soumises par des personnes à titre individuel ou des groupes canadiens.

L’Agence est responsable de la promotion du processus de désignation et dans le passé, elle a fourni des fonds pour influencer des genres particuliers de nominations liées à trois thèmes prioritaires : « les peuples autochtones », « les communautés ethnoculturelles » et « les femmes ».

Évaluation des demandes : L’Agence est responsable de faire un examen préliminaire des demandes et de préparer des rapports de recherche pour soutenir les délibérations de la Commission. Le Secrétariat de la CLMHC confirme la réception de la demande par écrit. Un historien de Parcs Canada effectue un examen préliminaire du sujet pour assurer la conformité en regard des critères et lignes directrices. Pour être désigné, un lieu doit respecter à tout le moins un des critères ci-après. Le lieu :

  • illustre une réalisation exceptionnelle par sa conception et son élaboration, sa technologie ou son aménagement, ou représente une période importante de l’évolution du Canada; ou
  • met en évidence ou symbolise en tout ou en partie une tradition culturelle, une manière de vivre ou de penser qui sont importantes pour l’évolution du Canda; ou
  • est surtout associé d’une manière évidente et importante à une ou plusieurs personnes considérées d’importance historique nationale; ou
  • est surtout associé d’une manière évidente et importante à un ou plusieurs événements considérés d’importance historique nationale.

De plus, la Commission ne procède pas à l’évaluation d’une demande de désignation d’un lieu sans la permission écrite du propriétaire du lieu.

Si la demande est incomplète, le demandeur est prié de fournir tous les renseignements supplémentaires nécessaires. Si la demande ne respecte pas les critères et lignes directrices de base de la Commission, un rapport d’examen préalable est fourni au demandeur en expliquant la justification du refus d’aller de l’avant. Si la demande satisfait aux exigences, un historien prépare ensuite un rapport de demande d’examen par la Commission.[8] Un rapport de soumission est un rapport détaillé de recherche qui permet à la CLMHC de bien comprendre le sujet mis en candidature.

Lorsque le rapport de soumission est terminé, il est inscrit à l’ordre du jour de la réunion suivante de la Commission. Au cours de la réunion, à la suite d’une présentation et discussion, la Commission peut recommander, ne pas recommander ou renvoyer le sujet aux historiens pour obtenir de plus amples informations. Les recommandations (soit d’approuver ou de ne pas approuver) sont confidentielles jusqu’à ce qu’elles soient révisées par le ministre de l’Environnement, ce qui veut dire que les recommandations de la Commission ne peuvent pas être communiquées aux promoteurs. Les recommandations sont présentées au ministre dans un format de procès-verbal de la CLMHC. Les demandeurs sont informés du résultat des délibérations de la Commission seulement après que le ministre a approuvé le procès-verbal.

Désignation et commémoration : Lorsqu’une désignation est approuvée par le ministre, le personnel de l’Agence travaille de concert avec la CLMHC pour officialiser le texte de la plaque. Ce texte est limité à environ 600 caractères qui peuvent figurer sur une plaque de bronze standard, à moins qu’une exception ne soit fournie par la CLMHC. Le texte de la plaque est rédigé par le personnel de l’Agence, envoyé à des spécialistes externes et au promoteur pour examen et ensuite renvoyé au comité des inscriptions de la CLMHC pour examen et approbation.[9]

L’Agence travaille ensuite avec le cabinet du ministre pour confirmer les dates de l’annonce publique des nouvelles désignations (événements et/ou communiqués de presse) et l’organisation des cérémonies ministérielles de dévoilement de plaques. Elles sont normalement gérées par les unités de gestion où il est prévu que la cérémonie aura lieu, en coordination avec la Direction générale des communications ministérielles du Bureau national. Le moment choisi pour la tenue des cérémonies de dévoilement des plaques dépendent des priorités ministérielles. Après la cérémonie, l’Agence est aussi responsable de l’installation finale et de l’entretien continu de la plaque.

2.3 Ressources (intrants)

2.3.1. Budget et dépenses

Les sources de financement des désignations des LHN proviennent surtout des crédits votés avec un soutien occasionnel supplémentaire des fonds à but spécial (p. ex., la nouvelle initiative de commémoration) pour augmenter la représentativité des thèmes clés.

Les dépenses du sous-programme peuvent se produire au Bureau national ou dans les unités de gestion. Les dépenses totales consignées dans le système financier de l’Agence pour les cinq dernières années ont varié d’approximativement 4,3 M$ en 2009-2010 à 2,3 M$ en 2013-2014. Le sous-programme a compté pour moins de 0,5 % des dépenses globales de l’Agence au cours de chacune de ces années.

2.3.2. Ressources humaines, rôles et responsabilités

Deux organisations clés sont responsables de la prestation de ce sous-programme : l’Agence Parcs Canada et la Commission des lieux et monuments historiques du Canada. Tel que présenté, l’Agence a le contrôle de certaines activités et extrants du processus, mais pas de toutes les activités et extrants.

À l’intérieur de la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine (DGCCP) de Parcs Canada, le Secrétariat de la CLMHC de la Direction générale des désignations et des programmes patrimoniaux reçoit les mises en candidature, traite la correspondance avec les promoteurs et fournit des services de secrétariat à la CLMHC.[10] La Direction affecte approximativement 2 ETP.

La Direction de l’archéologie et de l’histoire de la DGCCP coordonne la recherche historique liée à chaque nomination et effectue la recherche historique nécessaire pour soutenir l’évaluation par la CLMHC de désignations potentielles. Le travail nécessaire varie d’année en année, mais se situe de cinq à sept ETP.

Les unités de gestion au sein de l’Agence et la Direction des communications ministérielles nationales gèrent l’annonce des nouvelles désignations et l’organisation des cérémonies de dévoilement des plaques. À nouveau, le travail varie chaque année. Le nombre d’ETP impliqués est difficile à documenter, mais il est probable que ce nombre est petit (c.-à-d., l’organisation d’un événement est mesuré en jours plutôt qu’en ETP).

La CLMHC est établie en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques. La Commission révise les mises en candidature et fournit des recommandations au ministre au sujet des désignations. La Commission est composée de 16 membres, y compris 13 membres nommés par le gouverneur en conseil pour représenter chaque province et territoire, le bibliothécaire et archiviste du Canada, un représentant du Musée canadien de l’histoire et un représentant de l’Agence Parcs Canada désigné par le ministre.

Le ministre de l’Environnement reçoit les recommandations de la CLMHC et prend des décisions au sujet de la désignation d’une personne, d’un lieu ou d’un événement d’importance historique nationale.

2.4 Portée

Le processus de désignation se fie grandement au public (p. ex., personne à titre individuel, sociétés historiques) qui soumet la plupart des mises en candidature aux fins de désignation. Bien que ceci suggère un grand auditoire prévu pour le sous-programme, en pratique, le nombre de demandes reçues s’élève à moins de 100 par année.

2.5 Modèle logique des désignations des LHN

Le modèle logique illustrant les relations entre les intrants (c.-à-d., ressources humaines et dépenses), les activités, les extrants, la portée et les résultats intermédiaires et à long terme est présenté dans le Tableau 2. Le modèle logique présente un résumé visuel de la description du programme.

Tableau 2. Modèle logique du programme de désignations des LHN
RĂ©sultat stratĂ©gique : Les Canadiens Ă©prouvent un fort sentiment d’appartenance Ă  l’égard des parcs nationaux, des lieux historiques nationaux et des aires marines nationales de conservation du pays, et ils profitent de ces endroits protĂ©gĂ©s tout en s’efforçant de les laisser intacts pour les gĂ©nĂ©rations d’aujourd’hui et de demain.
Intrants
  • Ressources financières (moyenne de 3,3 M$ par annĂ©e)
  • Ressources humaines (APC et CLMHC)
Activités de l’APC
  • Planification du rĂ©seau et production de rapports
  • Administration (p. ex., gestion des dossiers)
  • Consultation et collaboration avec les Canadiens
  • Processus de dĂ©signation des LHN :
    • Soutien de secrĂ©tariat Ă  la CLMHC
    • Examen des demandes
    • PrĂ©paration du rapport de soumission (le cas Ă©chĂ©ant)
    • CommĂ©moration par une plaque
Extrants de l’APC
  • Plan du rĂ©seau des LHN
  • Correspondance avec les demandeurs et la CLMHC
  • Rapports de soumission
  • Dossiers du processus (c.-Ă -d., dossier des demandes, dĂ©cisions de la CLMHC et dĂ©signations nationales)
  • Plaques
  • Communications et produits Web (c.-Ă -d., Cette semaine en histoire, etc.)
  • ÉvĂ©nements, cĂ©rĂ©monies
Portée Canadiens, surtout ceux qui présentent une demande de désignation par la CLMHC
Résultat immédiat Les lieux, personnes et événements désignés sont commémorés et diffusés aux Canadiens.
Résultat à long terme Le réseau des lieux historiques nationaux représente l’étendue et la diversité de l’histoire du Canada.

3. Conception de l’évaluation

3.1 But et approche de l’évaluation

L’évaluation a examiné la pertinence et le rendement (c.-à-d., efficacité, efficience et économie) du sous-programme de désignation des LHN conformément aux exigences de la Politique du Conseil du Trésor sur l’évaluation (2009) et de la directive connexe. En général, l’évaluation couvre la période de 2008 à 2013, mais englobe aussi des données avant 2008 lorsqu’elles étaient facilement disponibles pour aider à mieux indiquer les tendances. Le personnel d’évaluation de l’Agence Parcs Canada a effectué le travail d’évaluation sur le terrain entre septembre 2013 et mars 2014.

3.2 Questions, méthodologie et limites

Les questions d’évaluation ont originalement été établies dans le Plan d’évaluation des désignations des LHN (septembre 2013). L’évaluation s’est penchée sur 6 questions spécifiques et 11 attentes connexes relatives aux enjeux de pertinence et de rendement. Les questions clés sont présentées dans le Tableau 3. Une matrice plus détaillée des questions d’évaluation, de ce que nous nous attendions à observer, des indicateurs et des sources de données pertinentes est présentée à l’Annexe C.

Tableau 3. Enjeux et questions d’évaluation
Pertinence
1. Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour le sous-programme?
2. Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement?
3. Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
Rendement
4. Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits?
5. Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats prévus pour les désignations des LHN?
6. Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est efficient et économique?

3.2.1. Méthodes

Les évaluateurs utilisent des méthodes multiples de collecte de données.

Examen des documents et des dossiers : Une grande variété de documents publics a été examinée dans le cadre de l’évaluation, notamment les lois, politiques, plans, rapports et documents publiés (voir les détails à l’Annexe D). Les dossiers et bases de données de l’Agence (p. ex., données financières, base de données de la CLMHC) ont aussi été étudiés.

Entrevues avec des informateurs clés : Des entrevues avec des informateurs clés ont été réalisées avec 11 membres du personnel et cadres supérieurs de l’APC(c.-à-d., 8 dans la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine, 3 à l’intérieur des vice-présidents des opérations et dans des unités de gestion sélectionnées). La majorité de ces entrevues ont été réalisées en personne. De plus, un certain nombre d’entrevues ont été réalisées avec des partenaires et intervenants (n=6), y compris des membres de la CLMHC.

Analyse comparative : Les évaluateurs se sont penchés sur les données relatives aux pratiques et au rendement d’autres instances (p. ex., programmes provinciaux, US National Historic Landmarks Program).

Études de cas : Des études de cas ont été choisies pour acquérir des connaissances approfondies de la prestation de service du programme. Aux fins de l’évaluation, nous avons utilisé un échantillon aléatoire de 10 dossiers qui avaient traversé toutes les étapes jusqu’à l’approbation du ministre entre 2008 et 2012.

3.2.2. Forces, limites et stratégies d’atténuation

Par l’entremise de l’examen des dossiers et des documents, des entrevues et des études de cas, nous avons acquis de grandes connaissances sur le processus de désignation des LHN. Nos entrevues avec le personnel de Parcs Canada ont été suffisamment approfondies pour être jugées représentatives de l’opinion et des perceptions actuelles au sein de l’Agence.

Bien que le nombre d’entrevues avec des intervenants ait été limité, un examen des dossiers et de la correspondance connexe nous a permis de compenser partiellement à cette limite en nous fournissant une indication fondamentale de leurs points de vue.

Le Secrétariat de la CLMHC maintient une base de données pour surveiller les progrès et les décisions concernant les mises en candidature tout au long du processus.[11] Toutefois, toutes les données pertinentes pour chaque candidature ne sont pas systématiquement consignées dans ce système. Ainsi, les données ne nous ont pas fourni de dossier complet de ce qui est produit à chaque étape et de la durée nécessaire pour produire différents extrants. L’information sur des portions pertinentes du processus comme les inscriptions sur les plaques et l’organisation des cérémonies est contenue dans des bases de données séparées. Ces bases de données ne sont pas bien reliées, ce qui complique donc le suivi du processus complet. En outre, l’information relative à des candidatures particulières était dispersée à travers de nombreux groupes à l’intérieur du bureau national et dans les unités de gestion (c.-à-d., pas de dépôt central d’information pour une candidature donnée), ce qui a aussi limité notre capacité de documenter le déroulement des opérations, la ponctualité et les résultats du processus.

Pour atténuer cette limite, nous avons combiné l’information de la base de données mentionnée plus haut et les données obtenues directement des procès-verbaux de la CLMHC pour créer un ensemble de données des entrées correspondant à la période d’évaluation. Cet ensemble de données a été utilisé dans la mesure du possible pour obtenir des renseignements quantitatifs sur les étapes traversées et les délais de traitement. Notre échantillon approfondi de dix dossiers de candidatures nous a aussi permis de mieux comprendre le processus complet. Cet échantillon n’avait pas pour objet d’être représentatif du point de vue statistique.

4. Constatations de l’évaluation

4.1 Pertinence

Question 1 Indicateurs
Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour le sous-programme?
  • Preuve du besoin ou de la valeur de la commémoration des personnes, lieux et événements historiques.
  • Candidatures pour les désignations de LHN soumises par le public.
  • Tel que conçu, le programme ne reproduit pas substantiellement d’autres programmes de désignation.
Attente : Il est nécessaire de commémorer des personnes, lieux et événements historiques et de communiquer ces désignations aux Canadiens.

Le préambule de la Loi sur l’Agence Parcs Canada précise qu’il importe, dans l’intérêt national de commémorer les lieux, personnages et événements, y compris la richesse et la permanence des traditions autochtones au Canada. On dit que la commémoration favorise les connaissances et l’appréciation du passé du Canada et promeut la fierté communautaire, elle fournit des occasions de célébrer le passé et contribue à bâtir et à partager l’identité canadienne.

Attente : Les Canadiens sont engagés dans le processus des désignations des LHN.

Un sondage a démontré que la majorité des Canadiens (86 %) sont intéressés au passé du Canada (voir Les Canadiens et leurs passés, 2013). Nous n’avons pas identifié de recherche spécifique qui démontre la conscientisation et le soutien du public pour le programme de désignation. Nous avons toutefois noté que la page Web de la CLMHC sur le site Web de Parcs Canada[12] a reçu en moyenne 21 623 visionnements de page uniques par année (anglais et français) au cours des trois dernières années.[13] Nous savons aussi qu’au cours de la dernière décennie, approximativement 94 % des candidatures à la désignation (c.-à-d., no = 684) provenaient des membres du public.

Attente : Tel qu’il est conçu, le programme ne reproduit pas substantiellement d’autres programmes de désignation.

Les programmes de désignation sont des instruments courants de politiques à l’échelle internationale et des gouvernements provinciaux et municipaux. Même si les provinces et municipalités ont des programmes qui commémorent des lieux historiques (et plus rarement, des personnes ou des événements), ces programmes se concentrent sur l’importance provinciale ou locale des sujets plutôt que sur des lieux, personnes ou événements qui ont une importance nationale ou des impacts importants sur l’histoire du Canada. Aucun autre ministère fédéral n’est impliqué dans les désignations de lieux historiques nationaux importants à l’échelle de Parcs Canada.[14]

Certains sites ont des désignations multiples soit au niveau fédéral ou provenant des gouvernements fédéral, provincial et/ou municipal. Par exemple,

  • Le phare Fisgard à Colwood, Colombie-Britannique est désigné comme phare patrimonial fédéral et lieu historique national.
  • Honoré Mercier a été désigné comme personnage historique national en 1938 et comme personnage historique par le gouvernement du Québec en 2012.
  • Le quartier Chinatown à Vancouver est désigné comme LHN tandis que plusieurs structures à l’intérieur de ce district sont reconnues comme propriétés historiques par la province et/ou la municipalité.

La tendance de chevauchement des désignations a aussi été notée dans notre évaluation du sous-programme de désignations d’autres lieux patrimoniaux. L’étendue du chevauchement dans les désignations n’a jamais été évaluée par l’Agence.

La désignation fédérale d’un lieu à titre de lieu historique national ne crée pas nécessairement de restrictions sur son utilisation, son altération ou sa démolition pour protéger son caractère historique et patrimonial.[15] En contraste, plusieurs programmes provinciaux et municipaux de désignation des lieux patrimoniaux que nous avons examinés imposent de telles restrictions.[16]

Le fait d’être désigné peut aussi rendre les lieux provinciaux ou municipaux admissibles à recevoir du financement de différentes sources dans le but de la conservation et/ou des opérations. De même, les lieux ayant une désignation de lieu historique national sont admissibles pour obtenir des fonds du Programme de partage des frais de Parcs Canada pour les lieux historiques nationaux. Le travail à ces lieux financés par ce programme de partage des frais doit être conforme aux Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada.[17]

Question 2 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les priorités du gouvernement?
  • Mesure dans laquelle le programme est aligné au Cadre pangouvernemental du gouvernement du Canada.
Attente : Les objectifs du programme sont alignés avec les priorités du gouvernement du Canada.

Le sous-programme de désignation de lieux historiques nationaux correspond aux priorités contenues dans le Cadre pangouvernemental du gouvernement fédéral (c.-à-d., domaines de résultats de haut niveau définis pour l’ensemble du gouvernement). Il est surtout lié au domaine de résultat « Une culture et un patrimoine canadiens dynamiques, » dans le cadre duquel « les activités de programme visent à soutenir la culture canadienne et à améliorer les connaissances en ce qui concerne l’histoire et le patrimoine culturel du Canada, notamment l’histoire militaire et les sites historiques nationaux. » De même, en se concentrant sur les thèmes sous-représentés comme l’histoire autochtone et les groupes ethnoculturels, le programme vise aussi à atteindre le résultat gouvernemental de promouvoir une « société diversifiée qui promeut [...] l’inclusion sociale. »

Le sous-programme de désignation des LHN contribue aussi à l’engagement international du Canada à l’égard de la Convention concernant la protection sur le plan national du patrimoine culturel et naturel (1972), dans le cadre de laquelle les états membres ont reconnu leur responsabilité d’identifier, de protéger, de conserver, de présenter et de transmettre ces ressources aux générations à venir. Le programme de désignation des LHN facilite les aspects de l’identification, de la présentation et de la transmission du patrimoine culturel.

Question 3 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les sous-programmes sont alignés avec les rôles et responsabilités du fédéral?
  • Les lois, politiques et directives fédérales précisent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Le mandat, les politiques et directives de l’APC précisent les rôles et responsabilités pertinents.
Attente : Le programme est clairement aligné avec le mandat politique de l’APC et son résultat stratégique.

La législation fédérale (c.à-d., la Loi sur l’Agence Parcs Canada et la Loi sur les lieux et monuments historiques) identifie clairement les rôles et responsabilités du ministre, de la CLMHC et de l’Agence en ce qui a trait au processus de désignation et de commémoration.

La commémoration des lieux, personnages et événements concorde avec la réalisation du mandat de l’Agence et appuie l’atteinte du résultat stratégique de l’Agence voulant lier les gens à l’histoire et au patrimoine.

L’Agence a établi des politiques et des outils d’orientation pertinents pour soutenir le sous-programme, notamment :

  • La Politique sur les lieux historiques nationaux, qui décrit parmi autres choses, les rôles et responsabilités pour le programme et la définition de ce qui constitue « importance historique nationale »;
  • Lignes directrices générales et Lignes directrices spécifiques pour l’évaluation des sujets d’importance historique nationale de la CLMHC qui est un cadre complet pour l’évaluation des propositions et l’examen des pratiques passées;
  • Manuel de référence de la CLMHC comme guide pour orienter les nouveaux membres de la CLMHC; et
  • Gestion des plaques de la CLMHC : guide des pratiques exemplaires, un guide sur les pratiques exemplaires qui fournit des conseils techniques et professionnels aux employés de l’APC chargés de la gestion de différentes composantes des plaques de la CLMHC.

4.2 Rendement

4.2.1. Extrants

Question 4 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que les extrants désirés sont produits tel que prévu?
  • Preuve de l’examen périodique du Plan du réseau des LHN.
  • Moment choisi pour les communications (en comparaison des normes de service, s’il y en a).
  • Dossiers des demandes, décisions et désignations.
  • Dossiers des rapports de recherche.
  • Nombre et moment choisi des plaques commémoratives dévoilées et installées.
  • Points de vue de l’Agence et d’autres intervenants sur l’efficacité du rôle de l’APC dans le processus de désignation.
Attentes : Les extrants clés sont planifiés et produits de façon conforme aux engagements.

Comme nous l’avons souligné dans la section 2.3, le programme a établi un processus qui passe à travers de nombreuses étapes pour mener ultimement à une candidature. La section suivante est une analyse des activités et extrants clés à chaque étape.

1) Plan du réseau des lieux historiques nationaux (LHN)

Nous avons noté que l’Agence se conforme à l’exigence législative d’avoir un plan du réseau des LHN. Bien qu’il soit raisonnable de s’attendre à ce que le plan soit révisé pour en assurer sa pertinence continuelle, aucune exigence explicite ne requiert de réviser le plan ou de le mettre à jour.

Les plans du réseau des LHN de l’Agence ont essentiellement deux objectifs. Tout d’abord, les plans fournissent un cadre thématique afin « d’identifier et de mettre en perspective des lieux, des personnes et des événements associés à son histoire, » (c.-à-d., une méthode structurée pour présenter l’histoire du Canada). Le cadre thématique du Plan actuel du réseau des LHN (2000) comprend cinq thèmes principaux accompagnés de thèmes secondaires. Les principaux thèmes sont les suivants :

  • Un territoire à peupler
  • Économies en développement
  • Gouverner le Canada
  • Établir une vie sociale et communautaire
  • Exprimer la vie intellectuelle et culturelle

Ensuite, les plans du réseau des LHN ont aussi servi de moyen pour établir les priorités des désignations futures en se basant sur une analyse de l’état actuel du réseau et des éléments de l’histoire qui sont sous-représentés. Par exemple, en se basant sur des consultations et une analyse approfondies, le plan 2000 du réseau a identifié trois thèmes sous-représentés comme domaines prioritaires des désignations à venir, soit 1) les peuples autochtones 2) les communautés ethnoculturelles et 3) les femmes. Ces thèmes étaient perçus comme pouvant être entrecroisés ou superposés au cadre thématique en place, avec certaines désignations actuelles déjà reliées à ces thèmes.

À leur tour, ces thèmes sont devenus des priorités pour la CLMHC[18] et l’Agence Parcs Canada (c.-à-d., incorporés au cadre de rendement de l’Agence de 2000-2001 jusqu’à 2013-2014, comme l’illustre le Tableau 1). Toutefois, depuis 2014-2015, les attentes de rendement de l’Agence pour le sous-programme ne reflètent plus les priorités établies en 2000. L’accent est plutôt passé à ce qui suit :

  • En 2014-2015, les désignations qui concordent avec l’initiative pangouvernementale « En route vers 2017 » (c.-à-d., obtenir 3 nouvelles désignations liées au cent cinquantenaire du Canada); et
  • En 2015-2016, processus internes de l’Agence (c.-à-d., % de candidatures révisées chaque année, coût moyen pour produire les rapports de recherche).

Étant donné cette situation, il appert que les priorités de désignation dans le plan du réseau des lieux historiques nationaux ne sont plus la cible des activités de désignation.

Même si le Plan 2000 du réseau demeure le seul véhicule important pour communiquer publiquement le cadre thématique des LHN, il n’en demeure pas moins qu’il faut remettre en question sa pertinence continue. Contrairement à ce qui est réalisé pour le Plan du réseau des parcs nationaux, le site Web de Parcs Canada ne fournit aucune indication sur les limites du document ni ne renvoie les Canadiens intéressés à des données plus récentes.

2) Promotion du sous-programme

À la suite de la publication du Plan du réseau des LHN en 2000, l’Agence a procédé à un programme de consultations à travers le Canada pour identifier et promouvoir des désignations potentielles liées aux thèmes prioritaires avec un budget d’environ 300 000 $ par année (voir la section des résultats pour de plus amples renseignements sur les impacts de cette initiative). Cette activité a été abandonnée en 2010-2011 à cause des réorganisations internes et des mesures de compressions de coûts à l’intérieur de l’Agence. L’Agence continue de fournir des renseignements sur son site Web ainsi qu’une série de brochures conçues pour informer les Canadiens sur le programme et de fournir aussi des lignes directrices pour les demandes (candidatures).

3) Candidatures

Pour la période de 2000-2013, nous avons noté que le nombre le plus élevé de candidatures au cours d’une année s’est élevé à 94 en 2005-2006. Le nombre de demandes reçues au cours des cinq derniers exercices financiers est illustré ci-dessous. De ce nombre, 188 ont été soumises par le public et 13 par l’Agence et/ou la CLMHC.

Graphique 1. Nombre de demandes par année, 2009-2010 à 2013-2014

Graphique 1. Nombre de demandes par année, 2009-2010 à 2013-2014
[description longue]

Source : Données fournies par le programme
4) Rapports d’examen préalable

En principe, un rapport d’examen préalable est produit pour chaque candidature.[19] Le rapport fournit le contexte historique fondamental et une analyse du lieu, de la personne ou de l’événement mis en candidature ainsi qu’une évaluation pour déterminer si le lieu, la personne ou l’événement satisfait les critères d’admissibilité pour la désignation. En nous basant sur un examen de la base de données sur les désignations, nous avons relevé qu’entre 2002 et 2012, ce processus a été utilisé pour refuser un total de 196 demandes qui ne respectaient pas les critères d’admissibilité pour la désignation (c.-à-d., environ 29 % des demandes reçues). Les promoteurs sont informés du résultat de cette évaluation à l’aide d’une lettre.

5) Rapports de soumission
Attente : Un rapport de recherche est soumis pour étude à la CLMHC pour chaque lieu, personne ou événement admissibles mis en candidature par le public.

Les rapports de soumission (c.-à-d., rapports de recherche) fournissent à la CLMHC une description du lieu, de la personne ou de l’événement mis en candidature, une analyse de sa valeur historique et d’autres renseignements pertinents pour la candidature (p. ex., pertinence par rapport aux thèmes et priorités, liste de parties impliquées, contexte comparatif, autres désignations actuelles, documentation antérieure du dossier, etc.). Il comprend aussi une ébauche de l’énoncé d’importance (c.-à-d., une déclaration sur la valeur qui définit le lieu, la personne ou l’événement historique).

Comme nous l’avons noté dans le Tableau 2, en 2013-14, l’Agence a utilisé la cible de réaliser un rapport de recherche pour un lieu, une personne ou un événement admissible. Étant donné qu’un rapport de recherche est exigé comme partie intégrante du processus, l’utilité de cette mesure pour les rapports sur le rendement n’est pas claire. Le programme n’a pas d’enregistrement clair du nombre de rapports de soumission produits dans une année donnée même si elle a des dossiers sur le nombre déposé à la CLMHC (voir plus loin).

En 2014-2015, un indicateur d’efficience a aussi été établi pour le programme : le coût moyen par rapport de recherche pour les lieux, les personnes et les événements admissibles à une désignation nationale soumis à la CLMHC. À l’heure actuelle, il n’y a pas de données de référence pour définir cet indicateur et aucune cible pour un coût raisonnable pour produire un rapport. Le programme prévoit commencer à collecter les données nécessaires pour établir un rapport sur cet indicateur en 2015.

6) Réunions de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada
Attente : Les rapports de soumission répondent aux besoins de la CLMHC.

Les membres de la CLMHC se réunissent sur une base régulière pour discuter des différentes affaires liées aux désignations des LHN (c.-à-d., candidatures, inscriptions, etc.). Des données détaillées sur les extrants de la CLMHC sont présentées à l’Annexe E. Les renseignements ci-après fournissent un résumé des principaux points.

Pour la période de cinq ans entre le printemps 2009 et l’automne 2013, la Commission s’est rencontrée 14 fois (total de 44 jours). Avant 2012-2013, des réunions avaient lieu quatre fois par année et la Commission maintenait une structure de sous-comité pour examiner les propositions par catégories (c.-à-d., personnes, événements et patrimoine bâti et communautés culturelles). En 2012-2013, la Commission a commencé à se réunir deux fois par année et le comité entier considérait toutes les candidatures. Comme résultat, la Commission a réduit le nombre moyen de jours de réunions de 10,3 par année au cours des trois premières années à 6,5 jours par année au cours des deux dernières années.

Comme l’illustre le Tableau 4, au cours de cette période, la Commission a évalué 236 rapports de soumission. Ces rapports de soumission étaient liés à un total de 190 candidatures. Le total de rapports de soumission inclut environ sept rapports de soumission liés aux thèmes de recherche (c.-à-d., pas liés à une candidature spécifique) et des candidatures qui ont été évaluées plus d’une fois.

Tableau 4. Rapports de soumission présentés à la CLMHC
  2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
2012-
2013
2013-
2014
Total
Rapports de soumission présentés à la Commission 70 46 60 36 24 236
Source : Procès-verbaux de la CLMHC

Le nombre de rapports de soumission présentés chaque année a chuté régulièrement au cours de la période (cohérent par rapport à la baisse du nombre de candidatures pour la désignation). Toutefois, le nombre de soumissions considérées à chaque réunion est plus ou moins régulier (c.-à-d., en moyenne, approximativement 14 par réunion jusqu’en 2011-2012 et en moyenne approximativement 15 par réunion au cours des deux dernières années).

Au cours des entrevues, les membres de la CLMHC et le personnel de l’Agence ont tous indiqué que les rapports de soumission sont de bonne qualité et qu’ils répondent aux besoins de la Commission. Toutefois, un membre de la Commission a noté que les rapports pourraient être plus concis.[20]

Des rapports supplémentaires sont aussi occasionnellement demandés par les membres de la Commission afin d’obtenir de l’information supplémentaire sur un domaine clé, par exemple, pour évaluer la candidature en regard de désignations similaires. La Commission a demandé des recherches supplémentaires pour 64 (27 %) des 236 rapports de soumission considérés entre 2009 et 2013. Il n’est pas clair dans quelle mesure les demandes de renseignements supplémentaires de la Commission auraient pu être prévues, ce qui aurait pu produire un traitement plus efficient de ces candidatures.

7) Désignations par le ministre

À la fin 2013-2014, la CLMHC avait recommandé la désignation de 68 % (n=130) des candidatures examinées; n’avait pas recommandé la désignation de 23 % (n=44) et avait reporté une décision sur 8 % des candidatures (n=16). De ces dernières, 10 reports remontent au moins à 2012.

L’approbation ministérielle d’une désignation est consignée publiquement dans l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales. Le tableau ci-après illustre les désignations ajoutées à l’annuaire au cours des six dernières années.

Tableau 5. Désignations approuvées, 2009-2010 à 2014-2015
Exercice financier 2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
2012-
2013
2013-
2014
2014-
2015
Total
Total 33 2 60 15 2 4 116
Lieux 9 0 10 6 1 0 26
Événements 8 1 32 3 0 3 47
Personnes 16 1 18 6 1 1 43
Source : Annuaire des désignations patrimoniales fédérales

La tendance veut que les désignations soient approuvées en gros lots (c.-à-d., 50 % des désignations de la période faisant l’objet de l’évaluation ont été approuvées en juillet 2011). Quarante-sept autres ont été approuvées en 2014-2015, même si seulement quatre d’entre elles ont été officiellement annoncées et répertoriées dans l’annuaire.

En mars 2015, il y avait 15 candidatures ayant une recommandation positive de la CLMHC en attente d’une décision ministérielle.

8) Commémorations
Attente : Les commémorations (par plaque) sont ponctuelles.

La plupart des lieux historiques nationaux sont commémorés à l’aide d’une plaque. Au sein de l’Agence, ce processus est relativement unique aux désignations de LHN; la plupart des autres programmes de désignations des autres lieux patrimoniaux administrés par l’APC ne produisent pas de plaque (c.-à-d., édifices fédéraux patrimoniaux et gares ferroviaires patrimoniales). Lorsque des plaques sont produites (c.-à-d. phares patrimoniaux, sites du patrimoine mondial et rivières du patrimoine canadien), le processus de plaque n’est pas géré dans son ensemble par l’Agence.

Les données de l’Agence indiquent qu’en janvier 2014, il y avait 448 LHN désignés où une plaque n’avait pas été installée. Toutefois, l’Agence n’a pas l’intention d’installer une plaque à 72 de ces lieux désignés pour une variété de raisons (p. ex., la famille d’un personnage historique ne veut pas de plaque, le lieu historique est situé dans un endroit extrêmement éloigné, etc.) et dans le cas de 15 lieux, le besoin ou la faisabilité d’installer la plaque n’est pas encore déterminé. Ainsi, nous avons observé que 361 désignations approuvées pour lesquelles l’intention d’apposer une plaque et de célébrer était en attente. La majorité de ces lieux attend une commémoration officielle depuis plus de dix ans.[21]

Le Tableau 6 illustre l’évolution de l’arriéré de travail au cours des cinq derniers exercices financiers. Du printemps 2009 à l’automne 2013, la CLMHC a approuvé 155 inscriptions sur des plaques. Les bases de données ne contiennent pas de données sur le nombre de plaques fabriquées, mais habituellement, il y en a une installée pour chaque cérémonie de commémoration. Au cours de la période d’évaluation, 127 cérémonies ont eu lieu pour célébrer des désignations et installer une plaque officielle, produisant une petite réduction nette du nombre de désignations non plaquées (n=15).

Tableau 6. Évaluation de l’arriéré des plaques pour les LHN, 2009-2010 à 2013-2014
  2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014
Début de l’arriéré au 1er avril (A) 376 376 343 380 368
Nouvelles désignations au cours de l’EF (B) 33 2 60 15 2
Cérémonies au cours de l’EF (C) 33 35 23 27 9
Arriéré de travail révisé au 31 mars (Arriéré = A + B - C) 376 343 380 368 361
Source : Calculs basés sur les données fournies par le programme

Le nombre de cérémonies organisées a chuté entre 2009-2010 et 2013-2014. Comme ce sont en général des événements ministériels, le moment choisi pour la tenue des cérémonies de dévoilement des plaques dépendent des priorités ministérielles.

À l’heure actuelle, Parcs Canada est en train de préparer un nouveau commentaire descriptif des lieux historiques dans le but de « développer un ensemble de récits qui visent à présenter l’histoire durable du Canada à tous les Canadiens. » Les plans de cette initiative incluent l’élaboration d’une nouvelle stratégie pour la réalisation du Programme national de commémoration historique, la recherche de nouvelles façons de commémorer les personnes, lieux et événements historiques nationaux et l’accent placé sur les nouvelles désignations et l’établissement de la nouvelle Semaine de l’histoire du Canada (du 1er au 8 juillet chaque année) récemment annoncée par le gouvernement du Canada. La stratégie sera aussi utilisée pour gérer l’arriéré des désignations en attente de plaques de la CLMHC à travers le pays. Le lien entre cette initiative et le plan du réseau des LHN, s’il y en a un, n’est pas encore clair.

4.2.2. Résultats

Question 5 Indicateurs
Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats prévus pour les désignations des LHN?
  •  % de commémorations annuelles sous chaque thème.
  • Preuve que le rayonnement pertinent a influencé les auditoires ciblés.

La croissance globale du nombre de personnes, lieux et événements désignés au cours des cinq dernières années est illustrée dans le tableau ci-après. Au total, 167 de ces lieux historiques nationaux sont administrés par Parcs Canada, un nombre qui n’a pas changé au cours de la période de cinq ans.

Tableau 7. Nombre total de désignations, 2009-2010 à 2014-2015
Désignations 2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
2012-
2013
2013-
2014
2014-
2015
Total Changements
Total 2 017 2 019 2 079 2 094 2 096 2 100 +83
Personnes 646 647 665 671 672 672 +26
Lieux 954 954 964 970 971 974 +20
Événements 417 418 450 453 453 454 +37
Source : Annuaire des désignations patrimoniales fédérales
Attente : 33 % des commémorations annuelles sont pour des thèmes sous-représentés de l’histoire du Canada.

Comme nous l’avons noté plus haut, le Plan (2000) du réseau des LHN et les attentes subséquentes relatives au rendement de l’Agence a déterminé que les désignations liées à l’histoire des « peuples autochtones », des « communautés ethnoculturelles » et des « femmes » étaient une priorité. Entre avril 2000 et mars 2014, l’Agence a établi une cible voulant que 33 % des désignations annuelles soient liées à ces thèmes prioritaires. Au cours de cette période, il y a eu 348 nouvelles désignations desquelles 160 (46 %) étaient liées à au moins un de ces domaines prioritaires. La cible de l’Agence a été atteinte ou dépassée au cours de 12 des 14 années de 2000-2001 à 2013-2014.

Les gains globaux de représentation par chaque thème prioritaire entre janvier 2000 et décembre 2013 sont présentés dans le Tableau 8.

Tableau 8. Augmentation des désignations liées aux thèmes prioritaires
  Total en janvier 2000 Total en décembre 2013 Changement de nombre % changement
Total 374 587 213 57,0 %
Peuples autochtones 214 269 55 25,7 %
Femmes 92 170 78 84,8 %
Communautés ethnoculturelles 68 148 80 117,6 %
Source : Annuaire des désignations patrimoniales fédérales

En regard du niveau de référence, l’augmentation la plus importante de la représentation était dans l’histoire des communautés ethnoculturelles, suivie de l’histoire des femmes et des peuples autochtones. Même si tous les thèmes dans le plan du réseau ont eu une certaine augmentation de la représentation (varie de 3 à 80 nouvelles désignations), les trois domaines de priorité se sont situés parmi les quatre principaux thèmes qui ont connu des augmentations du nombre de représentations dans le réseau.[22]

L’Agence a positivement influencé l’atteinte de la cible

Entre 1997-1998 et 2009-2010, l’Agence a financé deux initiatives pour encourager différents groupes à présenter des candidatures, en plaçant un accent spécial sur les candidatures liées aux thèmes prioritaires.[23] Au cours de la dernière période de financement (2007-2008 à 2009-2010), les centres de service et les unités de gestion ont reçu approximativement 300 000 $ par année pour faire des recherches et des consultations connexes.

La gestion a effectué un examen de ces initiatives en 2010 qui s’est concentré sur le financement, les activités et les résultats atteints de 2000-2001 à 2009-2010. Cet examen a observé qu’au cours de cette période, il y a eu 127 candidatures individuelles liées à un ou plusieurs thèmes prioritaires. De ce nombre, 78 (c.-à-d., 61,4 %) ont été appuyées par l’initiative de financement de l’Agence. Le financement a soutenu : 83 % des candidatures liées à l’histoire des « peuples autochtones », 67 % des candidatures liées aux « communautés ethnoculturelles » et 47 % des candidatures ayant trait aux « femmes ».

L’examen a aussi relevé qu’il était plus probable que les candidatures du public liées à l’histoire autochtone entraîneraient une désignation en comparaison des nominations qui n’avaient pas été financées (c.-à-d., 79 % des candidatures appuyées par un financement ont obtenu des désignations en comparaison de 60 % non appuyées par un financement). Aucun effet du financement sur le succès des candidatures pour les autres thèmes prioritaires n’était évident.[24]

Enfin, le rapport a noté que plus de la moitié des désignations soutenues par l’initiative ont eu lieu au cours des trois dernières années de financement (voir les détails dans l’Annexe G). Il est probable que ce décalage soit le résultat de la durée du processus de désignation qui peut prendre des années à réaliser.

4.2.3. Efficience et économie

Un programme est efficient dans la mesure où un niveau plus élevé d’extrants est produit avec le même niveau d’intrants, ou un nombre inférieur d’intrants est utilisé pour produire le même niveau d’extrants. Le niveau d’intrants et d’extrants pourrait augmenter ou diminuer en quantité, en qualité ou les deux. Un programme est économique dans la mesure où le coût des ressources utilisées correspond à approximativement au montant minimum pour atteindre les résultats prévus.

Question 6 Indicateurs
Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est efficient et économique?
  • Dans quelle mesure est-ce que la gestion a utilisé les flexibilités disponibles pour encourager les opérations efficientes et économiques.
  • Coût pour produire un niveau donné d’extrants.
  • Coût des intrants pour un niveau donné de résultats.
  • Preuve du rendement de l’investissement; lien entre les résultats et les coûts (c.-à-d., « rendement »).
Description des dépenses
Attentes : les coûts de production des extrants sont connus et vérifiés.

Les dépenses enregistrées du sous-programme de désignation des LHN sont présentées ci-après.[25], les gestes de commémoration comme la production de plaques et les cérémonies de dévoilement, l’acquisition de terres ou d’autres ressources à des fins de commémoration (par opposition à des fins opérationnelles) et l’obtention ou l’amélioration de la protection légiférée des ressources d’importance nationale historique.

Tableau 9. Dépenses de programme du sous-programme de désignation des LHN
Exercice 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014
Dépenses enregistrées ($) 4 341 059 4 026 562 3 366 608 2 733 258 2 246 918
Source : Données extraites du système financier STAR

En moyenne, au cours des cinq dernières années :

  • 58 % des dépenses ont été engagées par le Bureau national, 20 % par différentes unités de gestion et les autres 22 % engagés par le Trésor public et la réaffectation de fonds.
  • Les dépenses étaient divisées entre les salaires (77 %) et les produits et services (23 %).
  • Les dépenses codées à la CLMHC ont diminué régulièrement au cours des cinq dernières années, atteignant 281 000 $ en 2009-2010 et baissant à 104 000 $ en 2013-2014.[26]
  • Les dépenses pour la gravure des plaques ont aussi lentement chuté d’un plafond de 65 000 $ en 2010-2011 à 46 000 $ en 2013-2014.
  • Les dépenses codées à la Direction générale de l’archéologie et de l’histoire pour les désignations des LHN (codées à la CLMHC) ont diminué d’un total de 2 M$ en 2010-2011 à 723 000 $ en 2013-2014.
Coûts du projet

Au moment de l’évaluation, le programme ne suivait pas les coûts du projet (c.-à-d., temps du personnel, dépenses) ni les délais du cycle pour terminer un projet de candidature. Il prévoit collecter les données requises pour suivre le coût moyen lié aux rapports de recherche à compter de 2015-2016.

En l’absence de cette information, nous avons utilisé les données des entrevues et des suppositions financières raisonnables pour évaluer le temps et les dépenses des différentes étapes du processus de candidature. Étant donné le caractère prévisible de certaines étapes du processus, nous sommes assez confiants en ce qui a trait aux données pour les éléments suivants :

  • Rapports d’examen préalable (par rapport : 3 jours du personnel, 1 200 $ incluant les salaires);
  • Rapport de soumission (par rapport : 20 jours du personnel, 9 000 $ incluant les salaires); et
  • Révision de l’inscription et gravure de la plaque (par plaque : 15 jours du personnel, 6 000 $ incluant les salaires).[27]

Toutefois, selon le projet, d’autres étapes (p. ex., communication avec le promoteur, matériel de breffage, organisation de la cérémonie de commémoration) ont des variations importantes sur le plan du temps et des coûts. L’Agence n’a pas non plus de postes du personnel complètement consacrés aux désignations des LHN; cela constitue seulement une composante du travail de la DGCCP et ce n’est pas toujours la priorité. La gestion du programme a indiqué qu’elle n’est pas vraiment en mesure de fournir de bonnes données pour l’ensemble du processus.

En contraste au rapport de soumission (c.-à-d., un document relativement long exigeant d’importantes recherches), le nombre évalué de jours du personnel nécessaire pour réviser une inscription de 600 mots sur une plaque semble disproportionné. Le personnel du programme a noté qu’une révision approfondie réalisée par de nombreuses personnes (p. ex., historiens de l’Agence, promoteurs, universitaires, membres de la CLMHC) est nécessaire pour assurer que le texte pour cet extrant clé du processus de commémoration est aussi exact que possible avant que la plaque soit gravée, réduisant ainsi le risque d’erreurs et de différends. On considère qu’il y a un risque d’atteinte à la réputation de l’Agence; le coût réel de graver à nouveau une plaque est évalué à 2 000 $.

Délais du cycle de traitement

Nous avons établi deux ensembles de données pour évaluer les délais de traitement des différentes parties du processus : (1) un échantillon aléatoire de 10 dossiers qui avaient traversé toutes les étapes jusqu’à l’approbation du ministre entre 2008 et 2012; et (2) une base de données des principales dates fondées sur l’ensemble des 190 dossiers qui avaient été étudiés par la CLMHC entre 2009-2010 et 2013-2014. Les deux échantillons ont révélé des temps de traitement relativement semblables (voir le Tableau 10).

Tableau 10. Délais de traitement cumulatif pour les différentes étapes du processus[28]
Temps écoulé entre la réception de la candidature et... Calendriers prévus[29] Temps moyen dans l’échantillon (no = 10) Temps moyen dans les dossiers de
la CLMHC
Rapport d’examen préalable 1,5 mois 4 mois 6 mois (n=135)
Réunion du conseil de la CLMHC[30] 1,1 an 1,45 an 1,83 an (n=190)
Approbation du ministre 2 ans 2,15 ans 3,73 ans (n=81)
Approbation du texte de la plaque par la CLMHC S. O. 4,13 ans 3,53 ans (n=25)
Cérémonie 3,5 ans 6,63 ans* 4,36 ans (n=15)
* Lorsqu’ils ont été examinés en avril 2014, seulement 3 des 10 dossiers examinés ont été soulignés par des cérémonies; 7 n’avaient pas encore eu de cérémonie de commémoration.

Il est manifeste que le temps du personnel estimé nécessaire pour exécuter chaque étape du processus de désignation diffère beaucoup du nombre estimé de jours civils. Par exemple, le personnel a besoin d’environ 20 jours pour réaliser un rapport de soumission, mais cela peut prendre près de deux ans avant qu’il soit présenté à la CLMHC. La principale raison de cette différence est le temps de transition entre les étapes. Par exemple, la CLMHC peut seulement considérer un certain nombre de candidatures au cours de chaque réunion. Les rapports de soumission ne sont pas prioritaires à moins que l’ordre du jour prévoie une disponibilité pour une discussion sur la candidature.

Actions de la gestion pour appuyer les opérations efficientes

Depuis 2009-2010, nous avons observé de nombreux changements liés aux processus de la CLMHC qui visent à réduire les coûts tout en conservant les extrants du programme. Les changements incluent les éléments ci-après.

  • Restructuration de la CLMHC. En 2011, la CLMHC a fait l’objet d’une restructuration par l’entremise de l’examen par le gouvernement du Canada des postes du gouverneur en conseil. Le nombre de membres pour l’Ontario et le Québec a été réduit de deux à une personne par province. Selon les calculs du programme, on évalue que ces réductions représentent des économies annuelles de 27 000 $.
  • Restructuration du calendrier des réunions de la CLMHC. Comme nous l’avons noté précédemment, en 2012, la CLMHC a réduit le nombre de ses réunions de quatre fois par année à deux fois par année. Ce changement visait à réduire les coûts et refléter la baisse globale des demandes reçues. En même temps, la CLMHC a passé de comités multiples (lieux, personnes, événements) à un comité unique pour réviser toutes les soumissions de LHN et profiter de la connaissance cumulative des membres.
  • Changement du processus des procès-verbaux de la CLMHC. En 2013, le Secrétariat de la CLMHC est passé de l’enregistrement de procès-verbaux détaillés des discussions des membres, qui exigeait de multiples rondes de révisions avant la traduction, à un format moins détaillé basé sur la conservation d’un rapport de décisions, et un examen et approbation par le président de la CLMHC.[31] En principe, ce changement visait à réduire le temps nécessaire pour rédiger et approuver les procès-verbaux d’une moyenne de six mois à deux mois. Nous avons toutefois noté que cette cible révisée n’avait pas été atteinte pour les trois rondes de procès-verbaux rédigés depuis 2013

Il est important de noter que l’efficience de l’Agence et de la CLMHC est restreinte par des facteurs hors de leur contrôle. Par exemple, des postes vacants à la CLMHC peuvent périodiquement avoir une incidence sur la ponctualité du traitement des candidatures. Le processus de tenir des cérémonies de commémoration est aussi largement perçu comme étant inefficient, entraînant un arriéré des désignations sans plaque notée dans la section 4.2.1. Les changements de disponibilité des participants clés peuvent obliger beaucoup de préparation de dernière minute accompagnée de coûts accrus (p. ex., pour les commandes urgentes de plaques) et d’occasions manquées (p. ex., dévoilement lié à une date d’anniversaire spécifique).

À part les changements de la CLMHC, la gestion du programme n’a pas fourni d’exemples d’initiatives conçues pour améliorer l’efficience ou l’économie de ses opérations au cours de la période faisant l’objet de l’évaluation. Par exemple, les processus pour examiner les demandes, produire les rapports de soumission, réviser les inscriptions et organiser les célébrations demeurent fondamentalement les mêmes. Toutefois, en février 2015, le VP, DGCCP a annoncé une réorganisation de la direction dans le but d’atteindre les objectifs suivants parmi d’autres :

  • Consolider l’expertise de l’Agence pour la prestation des programmes de désignation dans une direction générale pour promouvoir la collaboration et les synergies entre les différents programmes de désignation;
  • Promouvoir une meilleure intégration et collaboration entre les historiens pour mieux desservir les opérations ministérielles et les unités de gestion; et
  • Développer une approche axée davantage sur l’équipe (p. ex., équipes regroupées par domaine de spécialisation).

Au cours de la période faisant l’objet de l’évaluation, nous avons noté que les dossiers de désignation des LHN étaient occasionnellement en retard à cause des priorités contradictoires des historiens de l’Agence (c.-à-d., responsabilité de se concentrer sur la recherche historique et la recherche archéologique terrestre et sous-marine tant au niveau national qu’au niveau des unités de gestion pour une grande variété de programmes). La mesure dans laquelle la récente réorganisation améliore l’efficience ou l’économie du processus pour réaliser les rapports d’examen préalable, les rapports de soumission ou de rédiger le texte de l’inscription sur les plaques n’est pas encore connue.

5. Conclusions et recommandations

Nous avons conclu que le sous-programme de désignation des lieux historiques nationaux est pertinent. Il est compatible avec le Cadre pangouvernemental et contribue aux engagements internationaux. Il est aussi conforme au mandat législatif et politique de Parcs Canada. Nous avons relevé le soutien du public et des intervenants pour la désignation et la commémoration des lieux historiques nationaux, surtout parce que la grande majorité des mises en candidature de personnes, de lieux et d’événements sont présentées par le public. La portée nationale du sous-programme indique qu’il ne reproduit pas d’autres programmes de désignation du patrimoine au niveau municipal et provincial. Les autres programmes de désignation du patrimoine fédéral ont aussi une portée moins large, se concentrant sur des types précis de ressources (p. ex., phares, gares ferroviaires).

Nous avons observé que le sous-programme de désignation de LHN suit de façon uniforme une série d’étapes qui peuvent ultimement entraîner une désignation officielle. En ce qui a trait aux extrants spécifiques découlant de ces activités, nous avons observé les éléments suivants pendant la période faisant l’objet de l’évaluation (2009-2010 à 2013-2014).

  • L’Agence a respecté son exigence législative concernant un plan du réseau des LHN. Toutefois, les données dans le plan actuel (2000) sur l’état du réseau sont maintenant désuètes. Les priorités ministérielles les plus récentes de l’Agence et les attentes relatives au rendement suggèrent aussi que le plan pourrait ne plus fonctionner comme point central des activités de désignation.
  • Le sous-programme a continué de recevoir des mises en candidatures de personnes, lieux et événements (total de 201 au cours des cinq dernières années).
  • L’Agence a assumé son rôle de faire l’examen préliminaire de l’applicabilité des mises en candidature et de préparer des rapports de soumission pour soutenir le processus décisionnel sur les mises en candidature. Bien que le nombre de rapports de soumission produits ait baissé régulièrement au cours de la période, ce fait correspond à la baisse du nombre de mises en candidatures reçues.
  • Des réunions de la CLMHC ont eu lieu au moins deux fois par année pour discuter des affaires liées aux désignations des LHN. Au cours de 14 réunions, la Commission a étudié 190 mises en candidature et a produit une recommandation finale sur 174.
  • Le ministre de l’Environnement a approuvé 112 désignations, dont la majeure partie (50 %) a obtenu l’approbation ministérielle en juillet 2011. Quarante-sept désignations supplémentaires ont été approuvées en 2014-2015, même si la majorité de ces désignations n’ont pas encore été ajoutées à l’Annuaire des désignations patrimoniales fédérales.
  • Il y a eu 127 cérémonies pour célébrer les désignations et installer une plaque officielle, terminant ainsi le processus de commémoration. Même si ceci a donné lieu à une petite réduction nette du nombre total de désignations sans plaque, à la fin de la période de l’évaluation, il y avait encore 361 désignations approuvées qui n’avaient pas encore été commémorées.

Entre avril 2000 et mars 2014, l’attente de rendement de l’Agence en ce qui a trait au sous-programme était que 33 % des désignations annuelles seraient liées à des thèmes précis sous-représentés dans l’histoire du Canada, c.-à-d., « peuples autochtones », « communautés ethnoculturelles » et « femmes ». Nous avons observé que l’Agence a atteint ou dépassé cette cible au cours de 12 années sur 14 années. Au cours de cette période, il y a eu une augmentation de 57 % des désignations liées à ces thèmes.

Les dépenses du sous-programme ont diminué de 4,3 M$ en 2009-2010 à 2,2 M$ en 2013-2014. Toutefois, au moment de l’évaluation, le sous-programme ne suivait pas les coûts des projets ni la durée du cycle pour les mises en candidature individuelles. En nous basant sur l’information disponible, nos estimations indiquent que le délai de traitement moyen pour une désignation à partir de la réception d’une mise en candidature à une commémoration se situe entre 4,4 et 6,6 années. Ceci dépasse largement les délais théoriques de l’Agence pour le processus (3,5 ans).

Depuis 2009-2010, nous avons observé plusieurs changements dans les processus utilisés par la CLMHC qui visent à réduire les coûts tout en maintenant les extrants du programme. Toutefois, la gestion du programme n’a pas fourni de données sur des initiatives conçues pour améliorer l’efficience de ses propres opérations pendant la période faisant l’objet de l’évaluation. Par exemple, les processus pour étudier les demandes, produire les rapports de soumission, examiner les inscriptions et organiser les célébrations sont fondamentalement les mêmes. Même si la Direction générale dans son ensemble a été restructurée en février 2015 pour consolider la gestion des programmes de désignation et encourager une meilleure collaboration entre les historiens, l’impact de ceci sur l’efficience du sous-programme n’est pas encore connu.

Recommandations

Le plan du réseau des lieux historiques nationaux est un outil de communication important, fournissant aux Canadiens qui s’y intéressent des informations sur le cadre thématique et les priorités de l’Agence pour les désignations futures. Nous avons noté que la dernière mise à jour de ce plan a été réalisée en 2000; c’est donc dire qu’il ne reflète plus de façon exacte l’état actuel du réseau ni les priorités ministérielles de l’Agence. Toutefois, rien n’indique les limites de ce document pour le public. Étant donné cette situation, nous formulons donc la recommandation suivante.

Recommandation 1 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait réviser le Plan du réseau des lieux historiques nationaux publié en 2000 pour en déterminer sa pertinence continue et communiquer les limites identifiées au public sur le site Web de l’Agence. Si cet examen détermine qu’une mise à jour est nécessaire, il faudrait établir une approche pour assurer que le plan demeure pertinent et utile en regard des changements des processus, priorités et cibles au fil du temps.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine révisera le Plan du réseau des lieux historiques nationaux en vue d’identifier de nouveaux thèmes prioritaires possibles de désignation ou des domaines alignés avec le 150e anniversaire de la Confédération et l’histoire du Canada. Cible : 31 août 2016

En nous basant sur l’information disponible, nous avons aussi noté que le temps nécessaire pour réaliser le processus de désignation (de la mise en candidature à la commémoration) dépasse régulièrement les délais théoriques de l’Agence. Toutefois, la qualité des données enregistrées et l’absence d’intégration de l’information à travers les différentes bases de données ont entravé notre capacité de tirer des conclusions sur l’efficience du sous-programme. Étant donné cette situation, nous formulons la recommandation suivante.

Recommandation 2 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait mettre en œuvre des mécanismes pour assurer l’intégrité des données consignées dans les bases de données du programme et envisager l’intégration des données à travers des bases de données pour les dossiers pertinents.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine travaillera avec le personnel des répertoires pour définir et mettre en œuvre des protocoles d’intégrité des données pour assurer l’utilisation des contrôles nécessaires pour la consignation de données uniformes et exactes dans ses bases de données. Lorsque ce sera possible, l’enregistrement des données ne sera pas reproduit à travers les plateformes. Ces protocoles seront communiqués à tous les utilisateurs et mis en œuvre à l’aide d’outils tels que des lignes directrices et des calendriers de maintenance. Cible : 2016-2017.

En outre, pour régler les préoccupations soulevées au sujet des délais du processus et dans le but d’améliorer continuellement le programme, nous formulons la recommandation ci-après.

Recommandation 3 : Le vice-président, Conservation et commémoration du patrimoine devrait utiliser des données améliorées sur le débit de travail pour évaluer systématiquement et justifier le temps et le niveau d’efforts requis à toutes les différentes étapes du processus de désignation, y compris une évaluation des risques et avantages liés à des mesures de remplacement possibles ou variations à l’intérieur du processus. L’accent de cet examen devrait être placé sur les parties du processus que l’Agence a la plus grande capacité de contrôler.

Réponse de la gestion : La Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine révisera et analysera ses processus de désignation en utilisant une approche de gestion des risques. Des recommandations pour améliorer et/ou rationaliser les processus seront formulées et mises en œuvre progressivement. L’examen et l’analyse seront réalisés et des recommandations formulées en 2015-2016. Les recommandations seront mises en œuvre au cours de 2016-2017 et 2018-2019.

Annexe A: Résultat stratégique et alignement des activités des programmes

Les sous-programmes couverts par la présente évaluation apparaissent dans des boîtes plus grosses (surlignées en vert) dans le graphique ci-après.

Résultat stratégique et alignement des activités des programmes
[description longue]

Note : Les services internes ne sont pas comptés comme programmes et sous-programmes. Ils sont plutôt des groupes d’activités et de ressources connexes qui sont administrés pour soutenir les besoins des programmes et autres obligations corporatives d’une organisation. Les Services internes incluent seulement les activités et ressources qui s’appliquent à toute l’organisation et non celles qui sont fournies spécifiquement à un programme.

Annexe B: Processus de désignation des LHN

Processus de désignation des Lieu historique national
[description longue]

Annexe C: Matrice d’évaluation

A. pertinence
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données/Méthodes
1. Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour le sous-programme?
  • Dans quelle mesure existe-t-il un besoin continu pour le sous-
    programme? Dans quelle mesure est-ce que le programme répond aux besoins des Canadiens?
  • Il est nécessaire de commémorer les personnes, lieux et événements historiques et de diffuser ces désignations aux Canadiens.
  • Les Canadiens sont engagés dans le processus des désignations des LHN.
  • Preuve du besoin ou de la valeur de la commémoration des personnes, lieux et événements historiques.
  • Des candidatures pour les désignations des LHN sont soumises par le public.
  • Examen et analyse des documents.
2. Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est aligné avec les priorités du gouvernement?
  • Dans quelle mesure est-ce que le programme est aligné avec les priorités du gouvernement fédéral?
  • Les objectifs du programme sont alignés avec les priorités du gouvernement du Canada.
  • La mesure dans laquelle le programme est aligné avec le Cadre pangouver-
    nemental du gouvernement du Canada.
  • Examen et analyse des documents.
3. Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est aligné avec les rôles et responsabilités du fédéral?
  • Dans quelle mesure est-ce que le programme est aligné avec les rôles et responsabilités de l’APC?
  • Le programme est clairement aligné avec le mandat législatif et politique de l’APC.
  • Tel qu’il est conçu, le programme ne reproduit pas substan-
    tiellement d’autres programmes de désignations.
  • Les lois, politiques et directives du fédéral indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Le mandat, les politiques et les directives de l’APC indiquent les rôles et responsabilités pertinents.
  • Tel qu’il est conçu, le programme ne reproduit pas substan-
    tiellement d’autres programmes de désignations.
  • Examen et analyse des documents.
B. Rendement
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données//Méthodes
4. Dans quelle mesure est-ce que les activités réalisées et les extrants attendus sont produits?
  • Est-ce que le Plan du réseau des LHN est maintenu (c.-à-d., est-ce que l’étendue et la diversité de l’histoire du canada sont représentées)?
  • Est-ce que l’APC est efficace dans son rôle de Secrétariat de la CLMHC?
  • Est-ce que les historiens de l’APC sont efficaces pour appuyer les besoins en information de la CLMHC?
  • Est-ce que le programme des plaques est administré adéquatement?
  • Les extrants clés sont planifiés et produits conformément aux engagements.
  • Un rapport de recherche est soumis à la CLMHC aux fins de considération pour chaque lieu, personne et événement admissibles mis en candidature par le public.
  • Les rapports de soumission répondent aux besoins de la CLMHC.
  • Les commé-
    morations (par plaque) sont ponctuelles et adéquates.
  • Preuve de la révision périodique du Plan du réseau des LHN.
  • Dossiers des demandes, décisions et désignations.
  • Dossier des rapports de recherche.
  • Nombre et moment choisi du dévoilement et de l’installation des plaques commé-
    moratives.
  • Points de vue de l’Agence, de la CLMHC et d’autres intervenants sur l’efficacité du rôle de l’APC dans le processus de désignation.
  • Examen et analyse des documents et des dossiers.
  • Analyse des bases de données.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
5. Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre les résultats attendus pour les désignations des LHN?
  • Dans quelle mesure est-ce que les cibles et les résultats sont atteints?
  • Est-ce que des initiatives pertinentes de rayonnement de l’APC ont influencé le nombre et le thème des candidatures reçues?
  • 33 % des commémorations annuelles sont pour des thèmes sous-représentés de l’histoire du Canada.
  •  % de commémorations annuelles pour chaque thème.
  • Preuve que le rayonnement pertinent a influencé les auditoires ciblés.
  • Examen et analyse des documents et des dossiers.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
C. efficience et économie
Question fondamentale Questions spécifiques Attentes Indicateurs Sources de données/Méthodes
6. Dans quelle mesure est-ce que le sous-programme est efficient et économique?
  • Quelles flexibilités/
    contraintes de gestion ont une influence sur l’efficience/
    l’économie du programme?
  • Comment les coûts/la ponctualité se comparent-ils parmi les extrants?
  • Les désignations et les commé-
    morations sont réalisées au coût le moindre pour l’Agence.
  • Mesure dans laquelle la gestion a utilisé les flexibilités disponibles pour encourager des opérations efficientes ou économiques.
  • Coût pour produire un niveau donné d’extrants.
  • Coût des intrants pour un niveau donné de résultats.
  • Preuve du rendement de l’investis-
    sement; lien entre les coûts et les résultats (c.-à-d., « rendement »).
  • Analyse des bases de données (c.-à-d., STAR).
  • Examen et analyse des documents.
  • Entrevues avec des informateurs clés.
  • Analyse comparative.

Annexe D: documents clés consultés

Lois

  • Loi sur les parcs nationaux du Canada (2001)
  • Loi sur l’Agence Parcs Canada (1998)
  • Loi sur les lieux et monuments historiques (2013)

Politiques et lignes directrices du gouvernement du Canada

  • Conseil du Trésor, Cadre pangouvernemental (2012).
  • Conseil du Trésor, Politique sur l’évaluation (2009) et directives connexes.

Documents de Parcs Canada

  • Plan du réseau des lieux historiques nationaux du Canada (2000)
  • Politique sur les lieux historiques nationaux
  • Critères, lignes directrices générales et lignes directrices spécifiques de la CLMHC pour l’évaluation des sujets d’importance historique nationale (2008)
  • Gestion des plaques de la CLMHC : guide des pratiques exemplaires (2006).
  • Manuel de référence de la CLMHC (2013)
  • Rapport sur les désignations patrimoniales (2012-2013)
  • Procès-verbaux de la CLMHC (2009-2013)
  • Examen - Enveloppe de l’initiative des nouveaux lieux/initiatives des nouvelles commémorations
  • Rapport sur le mandat et les opérations de la CLMHC (1998)
  • Annuaire des désignations patrimoniales fédérales (site Web)
  • Cadre de gestion du rendement (APC)
  • Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux historiques au Canada (2010)

Autres

  • Bureau du vérificateur général du Canada, Protection du patrimoine culturel au gouvernement fédéral (novembre 2003, chapitre 6)
  • Ipsos Reid, National Audience Research - Use of Information and Communications Technologies and Heritage Interests of Urban Canadians - septembre 2009
  • Les Canadiens et leurs passés, The Pasts Collective, 2013
  • Negotiating the Past, C.J. Taylor, 1990

Annexe E: Données sur les réunions de la CLMHC (2009-2013)

  2009-
2010
2010-
2011
2011-
2012
2012-
2013
2013-
2014
Total
Séance Prin-
temps 2009
Automne 2009 Prin-
temps 2010
Automne 2010 Prin-
temps 2011
Automne 2011 Prin-
temps 2012
Automne 2012 Prin-
temps 2013
Automne 2013  
Nombre de jours 5 4 7 4 6 5 4 3 4 2 44
                       
Recommandation de désigner 11 7 6 4 17 7 3 4 1 4 64
Recommandation de ne pas désigner 5 8 1 5 5 6 6 1 1 2 40
De plus amples recherches 26 13 21 9 7 18 15 7 11 5 132
Total examens 42 28 28 18 29 31 24 12 13 11 236
                       
Inscriptions sur les plaques 29 28 10 22 25 16 10 15 7 1 163

Annexe F: Distribution des LHN dans le cadre thématique

  Total le 01/2000   Total le 01/2014   Changement (no) Changement (%)
Nombre total de désignations 1 743   2 096   353  
Un territoire à peupler   11,5 %   12,0 %    
- Les premiers habitants du Canada 35 1,3 % 57 1,7 % 22 0,4 %
- Immigration et migration 106 3,9 % 134 4,0 % 28 0,1 %
- L'établissement 150 5,5 % 179 5,3 % 29 -0,2 %
- Les habitants et l’environnement naturel 22 0,8 % 34 1,0 % 12 0,2 %
             
Économies en développement   24,5 %   23,6 %    
- Chasse et cueillette 18 0,7 % 21 0,6 % 3 0,0 %
- Exploitation et production 203 7,5 % 234 6,9 % 31 -0,5 %
- Commerce et affaires 152 5,6 % 183 5,4 % 31 -0,1 %
- Technologie et ingénierie 109 4,0 % 133 4,0 % 24 -0,1 %
- Travail 14 0,5 % 29 0,9 % 15 0,3 %
- Communications et transport 170 6,2 % 195 5,8 % 25 -0,5 %
             
Établir une vie sociale et communautaire   8,3 %   11,0 %    
- L’organisation communautaire 13 0,5 % 57 1,7 % 44 1,2 %
- Les institutions religieuses 100 3,7 % 137 4,1 % 37 0,4 %
- L’éducation et le bien-être de la société 77 2,8 % 108 3,2 % 31 0,4 %
- Les mouvements sociaux 35 1,3 % 70 2,1 % 35 0,8 %
             
Gouverner le Canada   27,7 %   26,2 %    
- Gouverner et le processus politique 228 8,4 % 254 7,5 % 26 -0,8 %
- Les institutions gouvernementales 128 4,7 % 136 4,0 % 8 -0,7 %
- La sécurité et la loi 105 3,9 % 113 3,4 % 8 -0,5 %
- L’histoire militaire et la défense 267 9,8 % 318 9,4 % 51 -0,4 %
- Le Canada et le monde 27 1,0 % 60 1,8 % 33 0,8 %
             
Exprimer la vie intellectuelle et culturelle   28,0 %   27,2 %    
- Les arts et l’enseignement 188 6,9 % 233 6,9 % 45 0,0 %
- L’architecture et l’aménagement 433 15,9 % 497 14,8 % 64 -1,1 %
- Les sciences 71 2,6 % 85 2,5 % 14 -0,1 %
- Les sports et les loisirs 45 1,7 % 62 1,8 % 17 0,2 %
- La philosophie et la spiritualité 26 1,0 % 38 1,1 % 12 0,2 %
             
Total des thèmes désignés 2 722 100,0 % 3 367 100,0 % 645 0,0 %
Source : Données du programme
Note : Une désignation peut englober plus d’un thème désigné.

Annexe G: Désignations des thèmes prioritaires liées au financement de l’initiative

Exercice financier Autochtones Femmes Commu-
nautés ethno-
culturelles
Total Initiative Désign-
ations liées aux thèmes prioritaires
  Total Initiative Total Initiative Total Initiative Total Initiative Total  
2000-2001 3 3 3 2 2 0 8 5 6  
2001-2002 8 6 0 0 3 0 11 6 9  
2002-2003 6 5 3 0 3 0 12 5 11  
2003-2004 2 1 5 0 2 0 9 1 8  
2004-2005 1 1 2 0 1 0 4 1 3  
2005-2006 3 3 5 0 6 3 14 3 12  
2006-2007 0 0 3 3 2 2 5 2 5  
2007-2008 4 4 12 6 15 13 31 23 27  
2008-2009 4 2 15 10 16 14 35 26 28  
2009-2010 2 2 6 4 12 9 20 15 18  
Total 33 27 53 25 61 41 147 93 127  
Source : Rapport sur la nouvelle initiative de commémorations (2010)

[1] Le sous-programme est aussi connu sous le nom « Programme national de commémoration historique. »

[2] On fait référence collectivement aux « lieux, personnes et événements » à titre de « lieux historiques nationaux » dans le présent rapport.

[3] Le CGR 2014-2015 de l’Agence a aussi utilisé un nouvel indicateur d’efficience, c.-à-d., le coût moyen des rapports de recherche soumis à la CLMHC.

[4] La Politique de Parcs Canada sur les lieux historiques nationaux de 1994 (section 1.3.3) précise aussi que : « Parcs Canada maintient un plan du réseau à long terme et le met à jour périodiquement de façon à déceler et à combler les lacunes dans le programme de commémoration et à prendre des décisions rationnelles concernant les formes de commémoration. »

[5] Plan du réseau des LHN (2000) : http://www.pc.gc.ca/fra/docs/r/system-reseau/sites-lieux1.aspx

[6] Ceci contraste avec les plans de réseau fermés pour les parcs nationaux et les aires marines nationales de conservation pour lesquels l’endroit des lieux à créer est spécifié et le nombre de lieux est atteint.

[7] Des exemples de désignations entamées par l’Agence ou la CLMHC au cours des dix dernières années incluent : Personnes : Jacques Cartier (1491-1557) et Alice Ravenhill (1859-1954); Événements : participation du Canada à l’événement historique du Royal Flying Corps et du Mouvement coopératif inuit au Canada; et Lieux : LHN de l’épave de l’Empress of Ireland et LHN de l’Édifice-du-Câble à Bay Roberts, Terre-Neuve.

[8] Auparavant, un demandeur pouvait choisir de préparer le rapport de soumission avec l’aide de Parcs Canada. Toutefois, maintenant, Parcs Canada prépare le rapport pour fournir un meilleur contrôle de la qualité des demandes.

[9] Bien que les candidatures soient examinées par tout le comité, un sous-groupe de membres de la CLMHC se rencontre comme comité des inscriptions pour réviser et approuver le texte de la plaque.

[10] La DGCCP a été restructurée en février 2015. Au cours de la période d’évaluation, la Direction des désignations et des programmes patrimoniaux portait le nom de Direction générale des commémorations. De même, la Direction de l’archéologie et de l’histoire était la Direction générale des sciences culturelles. Malgré ce changement, le rôle de ces directions dans le cadre du sous-programme des désignations des LHN n’a pas changé fondamentalement.

[11] La Direction générale de l’archéologie et de l’histoire maintient aussi une base de données pour tenir compte des désignations dans le cadre thématique des LHN; cette base de données est utilisée pour établir les rapports sur le programme.

[12] http://www.pc.gc.ca/fra/clmhc-hsmbc/index.aspx

[13] Les visionnements de page sont le nombre total de visites sans compter les visites répétées de la page par le même visiteur dans la même session. Aux fins de comparaison, le LHN de la forteresse de Louisbourg géré par l’Agence a reçu plus de 59 000 visionnements par années et le PN de Banff reçoit plus de 324 000 visionnements.

[14] Certains programmes fédéraux peuvent être perçus comme ayant des thèmes chevauchant ceux de Parcs Canada comme la Commission des champs de bataille nationaux, le Prix du gouverneur général, le Programme de reconnaissance communautaire historique de Citoyenneté et Immigration Canada.

[15] Un LHN peut être retiré de la liste lorsque : 1) l’intégrité commémorative du lieu a été détruite par l’entremise de la perte ou de la dégradation des ressources directement liée aux justifications de la désignation; ou 2) les justifications de la désignation d’un lieu historique national ne peuvent plus être diffusées efficacement au public.

[16] Certaines instances ont différents types de désignation, seulement certains de ces types accordent une protection.

[17] Normes et lignes directrices : http://www.historicplaces.ca/media/18072/81468-parks-s+g-eng-web2.pdf

[18] Dans l’avant-propos du plan, la CLMHC est chargée par la ministre de mettre « davantage en lumière les réalisations des peuples autochtones ainsi que celles des femmes et des communautés ethnoculturelles. »

[19] Seulement neuf des dix dossiers de notre échantillon contenaient un rapport d’examen préalable.

[20] La longueur moyenne des dix rapports de soumission dans notre échantillon était de 31 pages. Pour la réunion de l’automne 2013, les membres de la Commission devaient réviser 12 rapports de soumission (environ 350 pages de matériel).

[21] Des 361 désignations en attente d’une commémoration officielle, 55 % sont des désignations approuvées avant 2000. De ce nombre, plus de la moitié sont pour des désignations approuvées avant 1980.

[22] Voir l’Annexe F pour les changements de la distribution des désignations à l’intérieur du cadre thématique 2000-2014. Parmi d’autres thèmes du réseau, seulement le thème « architecture et conception » a augmenté de façon semblable en obtenant 64 nouvelles représentations.

[23] Initiatives des nouveaux lieux (1997-1998 à 2006-2007) et Initiatives des nouvelles commémorations (2007-2008 à 2009-2010).

[24] Pour les « femmes », le taux de succès avec et sans les consultations a été identique (c.-à-d., 60 %). Pour les communautés ethnoculturelles, les candidatures découlant des consultations avaient un taux d'acceptation légèrement inférieur aux taux provenant du grand public (57 % comparativement à 53 %).

[25] Aux fins de l’évaluation, nous supposons que les dépenses codées dans le système financier sont raisonnablement exactes et fiables (c.-à-d., complètes et codées correctement). La gestion n’a pas soulevé de préoccupations spécifiques relatives à la qualité des données financières pour ce sous-programme.

[26] Les membres de la CLMHC ont droit à une indemnité quotidienne de 250 $ pour assister aux réunions et aux événements, ainsi qu’à 2 jours pour la préparation des réunions de l’ensemble de la Commission et d’une journée par la préparation des réunions du comité, ne pouvant pas dépasser 6 jours de préparation par année. Ils ont aussi droit aux frais de déplacement et d’hébergement pendant leurs fonctions pour la Commission.

[27] Cette estimation n’inclut pas le coût du support de la plaque ni l’aménagement paysager nécessaire pour l’installation de la plaque. Bien que les plaques (production et livraison) soient payées par la DGCCP, les supports et les coûts de l’aménagement paysager sont couverts par les unités de gestion.

[28] En comparaison, le processus de désignation jusqu’à l’approbation par le ministre des programmes des autres lieux patrimoniaux prenait entre 0,5 et 5 ans.

[29] Les calendriers prévus ne sont pas les normes de service, mais plutôt les calendriers moyens tels que communiqués aux promoteurs.

[30] Entre l’examen préalable et la réunion de la Commission, un rapport de soumission devrait être diffusé aux membres de la CLMHC (des semaines avant la réunion). Aucune donnée n’est collectée pour suivre cette date.

[31] Nous avons noté que même les procès-verbaux en version abrégée sont en général longs (c.-à-d., plus de 100 pages).