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Documents de vérification interne et de l'évaluation

Évaluation de la conservation des parcs nationaux de Parcs Canada

Rapport final - 16 mai 2014
Bureau de la vérification interne et de l'évaluation

Rapport soumis au Comité d'évaluation de Parcs Canada : 22 avril 2014
Approuvé par le DG de l'Agence : 13 juin 2014



Original signé par
_______________________________________
Alan Latourelle, DGA, Parcs Canada



13 juin, 2014
_______________________________________
Date

Table des matières

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Sommaire

Le sous-programme de conservation des parcs nationaux est associé à la protection des ressources naturelles et des ressources patrimoniales culturelles dans les parcs nationaux. Le sous-programme représente environ 12 % de la totalité des dépenses annuelles de l'Agence. Une incapacité à gérer de façon adéquate le sous-programme pourrait engendrer une perte de l'intégrité écologique des parcs et de la valeur historique des ressources culturelles dans les parcs nationaux, et en fin de compte, avoir une incidence sur la capacité de l'Agence à soutenir ces ressources et ces lieux patrimoniaux protégés pour les générations futures. Étant donné le caractère substantiel du sous-programme de conservation des parcs nationaux et son importance pour le mandat de l'Agence, il a été désigné comme prioritaire pour l'évaluation dans les plans d'évaluation de 2009-2010 à 2011-2012 de Parcs Canada.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (CT) et à la directive connexe (2009), l'évaluation portait sur les aspects suivants :

  1. Pertinence : la conservation des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux correspond-elle aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral et de l'Agence? Répond-elle aux besoins des Canadiens?
  2. Efficacité : la gestion des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux produit-elle les extrants prévus et réalise-t-elle les résultats attendus?
  3. Efficience et économie : la gestion des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux est-elle efficiente et économique dans la production des extrants et des résultats attendus?
  4. Conception et exécution : dans quelle mesure le sous-programme est-il conçu pour la réalisation optimale des résultats souhaités?

Méthodologie

Des données de diverses sources ont été recueillies pour l'évaluation. Ceci inclut un examen de la littérature, l'examen de documents et de dossiers, l'analyse d'une variété de données secondaires, des visites sur place de 12 parcs nationaux, des sondages en ligne auprès des spécialistes des ressources culturelles et des gestionnaires de la conservation des ressources de l'Agence, 20 entrevues avec le personnel du Bureau national ou des centres de services de l'Agence et 54 entrevues avec le personnel sur le terrain, 44 entrevues individuelles ou de groupes avec les partenaires et les parties intéressées et un débat d'experts.

Au cours de l'évaluation, de nombreux changements touchant le sous-programme sont survenus à l'Agence (p. ex., les incidences de réductions budgétaires, le renouvellement des rôles respectifs et des responsabilités, l'introduction de nouvelles politiques et lignes directrices ayant une incidence sur les attentes liées à la conservation des ressources). Par conséquent, certains des renseignements relatifs à l'efficacité recueillis au cours des étapes initiales de l'évaluation sont devenus moins pertinents. La collecte continue et l'analyse des données tout au long de 2013 ont fourni un contexte et ont compensé certaines limites des données plus anciennes.

Pertinence

Nous avons conclu que le sous-programme de conservation des parcs nationaux demeure pertinent. On constate toujours la présence de menaces pour les ressources naturelles et culturelles dont Parcs Canada est responsable. La conservation des ressources dans les parcs nationaux est conforme au mandat législatif et opérationnel de Parcs Canada, et cette priorité est clairement mise en évidence dans les documents ministériels et stratégiques de l'Agence. Le sous-programme correspond aux priorités et aux engagements internationaux à l'échelle gouvernementale. En règle générale, les Canadiens appuient énergiquement le rôle du gouvernement fédéral dans la protection des ressources naturelles et culturelles. À l'échelle locale, de nombreux Canadiens sont sensibilisés à la conservation de ces ressources et y participent activement.

Efficacité

Activités et extrants : Il existe amplement de données indiquant que de nombreuses activités prévues ont lieu et que les extrants connexes sont produits, ce qui inclut les diverses formes de surveillance des ressources écologiques et culturelles et de recherche appliquée, ainsi que de nombreux types d'intervention de gestion visant à maintenir ou à améliorer les aspects des écosystèmes, et dans une moindre mesure, l'état des ressources culturelles dans les parcs nationaux.

Depuis l'introduction de l'approche moderne envers la surveillance de l'intégrité écologique (IE) en 2006, des progrès considérables ont été réalisés dans l'établissement du cadre des indicateurs, et de nombreuses mesures ont été élaborées et sont suivies. En 2011, l'Agence pouvait faire rapport sur l'état de près des trois quarts des indicateurs dans les parcs situés au sud, et sur l'état et les tendances de 61 % des indicateurs. Pour la majeure partie, ces derniers représentaient des mesures initiales de l'état et des tendances. Un grand nombre de travaux de recherche appliquée sont entrepris pour appuyer le processus décisionnel. Les renseignements provenant de la surveillance et de la recherche appliquée sont intégrés aux plans de gestion, aux rapports sur l'état des parcs et aux rapports ministériels. On en fait rapport pour influencer la prise de décision dans les parcs nationaux.

L'approche de l'Agence à l'égard de la surveillance de l'intégrité écologique est régie par des directives récentes, détaillées et exhaustives visant à soutenir une méthode uniforme et durable pour cette activité. L'approche en matière de surveillance et d'établissement de rapports a été reconnue comme un exemple des meilleures pratiques internationales par notre groupe d'experts. En 2011, l'Agence a mis en place de nouvelles lignes directrices pour la surveillance écologique qui mettaient l'accent sur les exigences du suivi. Au moment de l'évaluation, aucune échéance n'était spécifiée pour la conformité des programmes de surveillance des parcs à ces lignes directrices, bien que vers la fin de l'évaluation, la direction prenait des mesures pour traiter cette question. Selon les données pertinentes du système d'information de 2013, nous avons découvert que les indicateurs des écosystèmes dans certains parcs n'ont pas encore été adaptés pour correspondre à la série nationale d'indicateurs de base indiquée dans les lignes directrices, et que certains parcs signalaient des mesures ou des indicateurs plus actifs que requis. La mesure dans laquelle les données du système représentaient les activités actuelles de surveillance écologique sur le terrain est incertaine étant donné que les renseignements pertinents n'ont pas tous été saisis dans le système. Une fois de plus, la direction a reconnu l'importance de la saisie rapide des données et prenait des mesures à cet effet vers la fin de l'évaluation.

L'approche globale de l'Agence pour le rétablissement écologique des aires protégées a aussi été reconnue à l'échelle internationale et était considérée comme une pratique exemplaire par notre groupe d'experts en matière de conservation. De nombreux efforts de gestion active et de rétablissement sont continuellement déployés à l'Agence. Toutefois, à l'exclusion des projets du programme Agir sur le terrain, il n'existe aucun répertoire central faisant état de l'ampleur de ces activités et les liant aux indicateurs ou aux mesures. Divers rapports sur les résultats de projets sont disponibles et indiquent les résultats tangibles des efforts de l'Agence (p. ex., les rapports sur la réduction des espèces envahissantes, la réintroduction d'espèces indigènes, la mise en œuvre de régimes traditionnels des feux, la régénération des paysages, l'atténuation des impacts des sites contaminés ou des impacts des projets d'infrastructure).

Selon nos estimations, les efforts de gestion active et de rétablissement visent à influer sur environ trois quarts des écosystèmes des parcs situés au sud, couvrant l'ensemble des états et des tendances des évaluations (c.-à-d. des écosystèmes en bon état avec une tendance à l'amélioration aux écosystèmes en mauvais état avec une tendance à la baisse).

Contrairement à ce qui est le cas pour les ressources naturelles, il n'existe pas de système qui recueille les renseignements sur les ressources culturelles dans les parcs nationaux. Cette situation pose un défi pour comprendre l'état des connaissances de ces ressources. La plupart des objectifs et des stratégies de gestion au moment de l'évaluation mettaient l'accent sur l'acquisition de connaissances sur les ressources culturelles. Des travaux de recherche appliquée et des interventions actives relatives aux ressources culturelles sont réalisés, mais la portée et l'échelle de ces activités sont petites comparativement aux ressources affectées à la gestion des ressources naturelles dans les parcs nationaux. Un des défis importants à venir consistera à élaborer des mécanismes pour déterminer où les ressources sont le plus exposées aux risques; ces endroits représenteront par conséquent des priorités particulières aux sites.

Résultats : À l'échelon du sous-programme, l'Agence prévoit réaliser 80 % des objectifs de la gestion active grâce aux projets du programme Agir sur le terrain d'ici mars 2015. Les projets pertinents présentent une combinaison de 99 objectifs relatifs aux extrants et aux résultats. Le nombre d'objectifs associés à un projet varie de sorte qu'environ un tiers des projets représente la moitié des objectifs. En 2013, quelques projets ont été complétés et certains objectifs ont été atteints (c.-à-d. 23 ou environ 23 %). Selon les progrès réalisés jusqu'à présent, la direction prévoit atteindre son objectif global d'ici mars 2015.

Les projets du programme Agir sur le terrain, ainsi que d'autres initiatives de gestion active, devraient contribuer à la réalisation de l'objectif de l'Agence au niveau des programmes qui est d'améliorer un indicateur de l'intégrité écologique sur 20 dans les parcs situés au sud d'ici mars 2015. Des améliorations en matière d'indicateurs de l'intégrité écologique peuvent être réalisées par l'une des trois façons suivantes : en améliorant l'état ou les tendances d'un indicateur; en améliorant l'état et les tendances d'une mesure; ou en atteignant les objectifs de la gestion active. La plupart des parcs nationaux semblent avoir un ou deux indicateurs axés sur le soutien à la réalisation de cet objectif. La majorité des gestionnaires et des spécialistes croient que leurs projets de gestion active ou de rétablissement font bouger les choses, que ce soit en réalisant les objectifs de la gestion active ou en changeant l'état ou les tendances d'une mesure. Peu de personnes interrogées anticipent des changements pour un indicateur relatif aux écosystèmes étant donné que ces derniers, en tant qu'ensemble, sont complexes et lents à réagir aux interventions de gestion. Compte tenu de l'étendue des diverses activités de gestion active et de rétablissement à l'Agence, il est raisonnable de conclure que l'objectif à l'échelon des programmes sera atteint.

Nous n'avons pas relevé de conséquences imprévues découlant des activités de conservation des ressources, ou autres activités de l'Agence, sur la conservation des ressources dans les parcs nationaux.

Efficience et économie

Pour la période visée par l'évaluation, l'Agence n'a pas directement effectué le suivi de la totalité des coûts du sous-programme de conservation des ressources des parcs nationaux, mais elle le fera à l'avenir. Nous avons constaté que les coûts du sous-programme durant cette période se situaient entre 71 M$ et 81 M$ par année (p. ex., environ 75% des coûts sont engagés dans les parcs nationaux et sont clairement liés au sous-programme). La grande majorité de la totalité de ces coûts estimés servent à la conservation des ressources naturelles plutôt qu'à celle des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Les dépenses sont engagées dans les parcs situés au sud plutôt qu'au nord. La gestion active représente la plus grosse dépense pour les deux types de conservation, suivie des coûts pour l'acquisition de connaissances. Comme prévu, on note un écart important dans les dépenses engagées pour la conservation des ressources naturelles et culturelles entre chaque parc. Nous avons manqué de données pour déterminer si l'écart observé était justifié à la lumière des objectifs de gestion.

Nous avons noté un certain nombre de pratiques de gestion et de mesures conçues pour influer sur l'efficacité et l'économie du sous-programme, notamment les efforts pour encourager la collaboration et l'intégration pour atteindre les objectifs, les changements visant à concentrer les activités de conservation, la modification des structures organisationnelles et des modèles d'affectation des ressources de l'Agence pour la conservation des ressources (y compris l'harmonisation des activités des travailleurs saisonniers) et l'introduction de mécanismes, tels que des examens opérationnels volontaires pour le programme de surveillance écologique, lesquels pourraient en principe contribuer aux économies futures. Les projets de l'initiative Agir sur le terrain, un aspect clé de la gestion active des écosystèmes de l'Agence, sont gérés de façon à fournir l'assurance qu'ils sont conçus et exécutés de façon efficace.

Conception et exécution

La conception et l'exécution du sous-programme de conservation des ressources des parcs nationaux ont changé considérablement au cours de l'évaluation. Le renouvellement de la fonction de la conservation des ressources a engendré une série de modèles organisationnels normalisés à l'échelle nationale pour la fonction adaptée aux exigences des diverses unités de gestion. Selon les nouveaux modèles, un gestionnaire de la conservation des ressources est attribué à chaque parc et est responsable de l'écosystème et de la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Le gestionnaire de la conservation des ressources est appuyé par un groupe de chefs d'équipe d'écologistes qui dirigent les programmes scientifiques qui leur sont assignés et supervisent les équipes de techniciens de la conservation des ressources et d'agents de la gestion des ressources. La mise en œuvre de la structure renouvelée a nécessité plus de temps que prévu. Elle était achevée en juillet 2012, mais on devait encore éclaircir les rôles et les responsabilités. Les gestionnaires de la conservation des ressources étaient d'avis que la structure de l'exécution du programme avait été améliorée. La Direction de la conservation des ressources naturelles du Bureau national a également été restructurée pour appuyer les secteurs de la surveillance écologique et des systèmes d'information, de la gestion active et du rétablissement écologique, des espèces en péril et de l'évaluation environnementale.

Recommandations

Les principales questions mises en évidence durant l'évaluation portaient grandement sur la qualité et l'accessibilité des renseignements nécessaires pour appuyer les conclusions sur le rendement du programme (c.-à-d. l'efficacité, l'efficience et l'économie). Ces questions s'appliquent à la fois à la gestion des ressources naturelles et à la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Toutefois, étant donné l'importance de l'élément relatif aux ressources naturelles du programme et le fait que les révisions de la politique sur la gestion des ressources culturelles sont relativement nouvelles, nous avons concentré nos recommandations sur l'amélioration de l'intégralité et l'accessibilité des renseignements portant sur la conservation des ressources naturelles dans les parcs nationaux, ainsi que sur la présentation de rapports destinés au public. Par conséquent, nous recommandons :

  1. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées propose au Comité exécutif de gestion (CEG) un calendrier pour la saisie des renseignements sur la surveillance dans la base de données du Centre d'information sur les écosystèmes (CIE) et les normes pour la contribution opportune de nouveaux renseignements à l'avenir. Les progrès réalisés par rapport aux échéances devraient être surveillés et être signalés périodiquement au CEG.

    Acceptée : Les directeurs des unités de gestion (DUG) doivent maintenant alimenter la base de données du CIE avec les données existantes d'ici mars 2015 et à l'avenir, la mettre à jour annuellement avec de nouvelles données. L'objectif est indiqué dans les lettres de mandats des employés de Parcs Canada occupant un poste classé au niveau de cadre supérieur (PCX) pour 2014-2015 et est reflété dans la directive révisée sur la planification de la gestion des parcs et la production de rapports de l'Agence. Les DUG vont rendre compte quant à savoir comment ils ont atteint cet engagement issu de leur lettre de mandats dans le cadre du processus annuel de gestion du rendement des PCX.

  2. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées, en collaboration avec les DUG, détermine les étapes importantes et les échéances pour la mise en œuvre de l'architecture de base du système de surveillance par tous les parcs nationaux, conformément aux Lignes directrices de suivi, et pour la présentation de rapports au CEG concernant les progrès réalisés en vue d'atteindre cet objectif.

    Acceptée : Les directeurs des unités de gestion (DUG) doivent maintenant harmoniser leurs programmes de surveillance avec les lignes directrices de 2011 d'ici mars 2015. L'objectif est indiqué dans les lettres de mandats des employés de Parcs Canada occupant un poste classé au niveau de cadre supérieur (PCX) pour 2014-2015. Les DUG vont rendre compte quant à savoir comment ils ont atteint cet engagement dans le cadre du processus de gestion du rendement des PCX de 2015.

  3. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées, en collaboration avec les DUG, détermine les étapes importantes et les échéances pour la présentation de rapports au CEG concernant le moment où les premières évaluations de l'état et des tendances seront disponibles pour toutes les mesures et pour tous les indicateurs pertinents.

    Acceptée : La Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées élaborera, d'ici mars 2015, une interface de tableau de bord qui permettra d'effectuer un suivi annuel des étapes importantes pour la mise en œuvre des programmes de surveillance des parcs nationaux afin d'assurer que les renseignements sur l'état ou les tendances des indicateurs et des mesures sont disponibles chaque année.

  4. Que le dirigeant principal administratif veille à ce que le rapport quinquennal sur l'état des parcs nationaux indique : la période au cours de laquelle les données ont été recueillies (l'année de la première évaluation et les évaluations suivantes), la fréquence à laquelle les indicateurs sont évalués, et ce qui a changé, le cas échéant, depuis la période d'évaluation antérieure.

    Acceptée : Les responsables de la planification stratégique et de l'établissement de rapports veilleront à l'avenir que le rapport quinquennal sur l'état des parcs nationaux indique la période au cours de laquelle les évaluations ont été entreprises, et ce qui a changé, le cas échéant, depuis les rapports antérieurs. Les renseignements sur l'année de l'évaluation initiale d'un indicateur et l'année de l'évaluation la plus récente seront présentés sur le site Web de Parcs Canada.

1. Introduction

Le mandat de l'Agence Parcs Canada (APC) est de :

« Protéger et mettre en valeur des exemples représentatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada, et en favoriser chez le public la connaissance, l'appréciation et la jouissance, de manière à en assurer l'intégrité écologique et commémorative pour les générations d'aujourd'hui et de demain ».

L'Agence est responsable de trois grands réseaux patrimoniaux :

  • 44 parcs nationaux du Canada (PN)
  • 167 lieux historiques nationaux (LHN), administrés par l'Agence
  • 4 aires marines nationales de conservation du Canada (AMNC)

L'APC s'acquitte de son mandat par le truchement de cinq programmes et de 20 sous-programmes[1] (voir l'annexe A pour l'architecture d'alignement des programmes [AAP]). La présente évaluation porte sur le sous-programme de conservation des parcs nationaux du programme de conservation des ressources patrimoniales. L'APC a entrepris l'évaluation pour répondre à une exigence de la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor pour évaluer toutes les dépenses directement liées au programme au cours d'une période de cinq ans. L'évaluation du sous-programme a été jugée prioritaire dans les plans d'évaluation de 2009-2010 à 2011-2012 en raison de son importance (environ 12 % des dépenses de l'Agence), de sa valeur pour le mandat et les risques de l'Agence, et parce que le sous-programme n'a pas fait l'objet des travaux d'évaluation approfondie réalisés antérieurement par l'Agence.[2]

Parcs Canada a reconnu que sa capacité à maintenir ou à améliorer l'intégrité écologique dans les parcs nationaux et à respecter les dispositions législatives relatives aux espèces en péril peut être entravée par des forces environnementales externes sur lesquelles l'Agence a peu de contrôle ou n'en a aucun (p. ex., les espèces exotiques envahissantes, les changements climatiques et la dégradation des habitats à l'extérieur des parcs nationaux). L'Agence considère ce risque comme étant très important. Les activités réalisées en vertu du programme de conservation des ressources sont au cœur de la stratégie de l'Agence visant à atténuer ce risque.

2. Description de la conservation des parcs nationaux

En vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada (2000), l'Agence Parcs Canada est responsable de protéger et conserver les exemples nationaux représentatifs d'aires naturelles et de s'assurer que les parcs nationaux sont maintenus et exploités de façon à les garder intacts au profit des générations futures. L'Agence gère actuellement 44 parcs nationaux et réserves de parc national[3].

La conservation des ressources naturelles comprend la préservation et la restauration de l'intégrité écologique (IE). L'intégrité écologique signifie :

« … un état jugé caractéristique de sa région naturelle et susceptible de durer, qui comprend les composantes abiotiques et la composition de même que l'abondance des espèces indigènes et des communautés biologiques, les rythmes de changement et les processus qui les soutiennent. »

Cette définition englobe la protection de la biodiversité (y compris les espèces en péril), les processus naturels (p. ex., les incendies et les inondations), les interactions (p. ex., la prédation), et les éléments non vivants (p. ex., l'eau et le sol) desquels ils dépendent.

La préservation et la gestion font partie de la conservation des ressources culturelles, lesquelles sont décrites par l'Agence de la façon suivante : « oeuvre humaine, objet ou endroit qui a été reconnu, selon sa valeur patrimoniale, comme étant directement associé à un ou plusieurs aspects importants de l'histoire et de la culture humaines ». Les ressources culturelles dans les parcs nationaux comprennent les paysages et les éléments paysagers, les bâtiments (y compris les édifices fédéraux à valeur patrimoniale désignés), les ouvrages, les lieux archéologiques, les objets historiques et archéologiques, les plaques et les monuments de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (CLMHC) et les lieux historiques nationaux (LHN).

2.1 Résultats attendus et objectifs

Les attentes et les objectifs pertinents sont présentés au tableau 1.

Tableau 1 Attentes en matière de rendement et objectifs liés à la conservation des parcs nationaux
Niveau Résultats attendus Attentes en matière de rendement
Conservation des ressources patrimoniales (programme) Les mesures de gestion permettent d'améliorer les indicateurs de l'intégrité écologique dans les parcs nationaux. Améliorer les résultats pour un indicateur de l'intégrité écologique dans 20 parcs nationaux d'ici mars 2015.
Conservation des parcs nationaux
(sous-programme)
La conservation des écosystèmes est améliorée grâce à la gestion active. 80 % des cibles des projets de gestion active afin d'améliorer l'intégrité écologique seront atteintes d'ici mars 2015.
Source : Cadre de gestion du rendement 2013-2014

Les objectifs du programme et du sous-programme dans le cadre visent davantage les résultats écologiques que les ressources culturelles dans les parcs nationaux. Des attentes en matière de rendement sont formulées depuis 2008-2009, bien que la forme spécifique ou l'échéance pour entreprendre des mesures ait changé au fil du temps. Les changements sont examinés ci-dessous dans la section sur l'efficacité du sous-programme.

L'Agence a également établi des buts et des objectifs particuliers pour certaines activités ou certains sous-éléments du programme qui ne sont pas directement mentionnés dans le cadre de l'organisation (p. ex., les sites contaminés, l'élaboration de plans d'action pour les espèces en danger, et la gestion des incendies).

2.2 Activités et extrants

Trois activités générales sont associées à la conservation des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux.

  • Acquisition de connaissances - produire des renseignements pour aider l'Agence à connaître la quantité, l'emplacement, la nature et l'état des ressources dans les parcs nationaux, y compris pour inventorier les ressources, surveiller leur état et entreprendre d'autres activités de recherche appliquée.
  • Planification et établissement de rapports - indiquer les objectifs de la conservation et les stratégies pour atteindre ces objectifs, rendre compte des progrès, notamment la gestion et la planification des activités, et établir des rapports sur l'état des parcs.
  • Gestion active et rétablissement - mettre en œuvre les mesures de conservation qui préservent et rétablissent l'intégrité ou l'état des ressources.

Planification de la gestion, Gestion active, Surveillance and Rapport sur l'état du parc sont placés dans un cercle montrant le cycle continu

Ces activités sont entreprises selon un cycle continu (voir le diagramme). La planification de la gestion est utilisée pour déterminer les priorités et établir des objectifs de conservation pour un parc national. La gestion active sert à mettre en œuvre les stratégies élaborées pour atteindre ces objectifs. On peut recourir à la surveillance pour évaluer l'efficacité des mesures de gestion active particulières et certains problèmes éventuels dès qu'ils surviennent. Ces fonctions offrent un contexte pour déterminer les activités de gestion futures dans les parcs et en établir la priorité. La présentation de rapports sur les résultats au public est importante, non seulement pour la responsabilité et la transparence, mais aussi parce que la consultation et la contribution du public constituent une part importante du processus de planification de la gestion.

2.3 Ressources (intrants)

2.3.1 Budget et dépenses

La conservation des parcs nationaux est financée par le truchement de crédits généraux et de fonds à objectif spécifique. Depuis 2008-2009, l'Agence a regroupé plusieurs fonds à objectif spécifique afin d'améliorer la prestation intégrée des investissements de l'Agence ciblant l'intégrité écologique dans les parcs nationaux, notamment :

  1. 75 M$ sur cinq ans et, par la suite, 25 M$ par année pour améliorer et rétablir l'intégrité écologique dans les parcs nationaux du Canada à partir du budget de 2003;
  2. 60 M$ sur cinq ans et 15 M$ chaque année par la suite alloués dans le budget de 2005;
  3. plusieurs millions de dollars en fonds à objectif spécifique supplémentaire pour les questions particulières à la conservation telles que la gestion des incendies, les espèces en péril, les sites contaminés et l'évaluation environnementale.

Il n'existe pas de fonds à objectifs spécifiques pour la conservation des ressources culturelles dans les parcs nationaux, bien qu'un certain financement ait été disponible pour les projets généraux d'infrastructure, dont une partie a été affectée à l'amélioration de l'état des sites historiques nationaux.

Les dépenses associées au sous-programme ne sont pas saisies directement dans le système financier de l'Agence et elles doivent être évaluées selon les renseignements disponibles. Au cours de la période de cinq ans couverte par l'évaluation, on estime que les dépenses s'élevaient entre 71 M$ et 80 M$ par année. Les détails de l'analyse sont présentés plus loin dans la section sur l'efficience et l'économie.

2.3.2 Ressources humaines

Au cours de l'évaluation, plusieurs défis ont dû être relevés pour déterminer le nombre d'équivalents temps plein (ETP) affectés au sous-programme[4]. Toutefois, selon le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013, l'Agence a commencé à rendre compte des ETP réelles selon le sous-programme conformément à la nouvelle directive du CT (c.-à-d. 634 ETP par année). Le Rapport sur les plans et les priorités provisoires de 2014-2015 indiquait des niveaux similaires pour les ETP prévus pour 2014-2015 à 2016-2017. Selon les dépenses salariales prévues associées au sous-programme au cours des cinq années avant 2012-2013 (voir la section ci-dessous sur l'efficience et l'économie), il semble que le nombre d'ETP appuyant le sous-programme au cours de cette période était d'une ampleur analogue.

2.3.3 Biens

Deux types de biens sont associés au sous-programme de conservation des parcs nationaux : les ressources culturelles et les biens contemporains.

Les ressources culturelles comprennent les biens auxquels on a attribué une valeur historique, laquelle est déterminée à l'aide d'une gamme de processus d'évaluation patrimoniale. Ces derniers portent principalement sur la composante de la conservation des ressources culturelles du sous-programme, mais ils peuvent aussi avoir une incidence sur la conservation des ressources naturelles ou être touchés par celle-ci.

Les biens contemporains qui soutiennent le sous-programme comprennent une gamme de bâtiments, les logements du personnel, les routes et les ponts, les services publics, ainsi que les appareils de radiocommunication et de lutte contre l'incendie. Selon le système de gestion des biens (SGB) de l'Agence, près de 900 biens contemporains sont associés à la conservation des ressources dans les parcs nationaux.[5] La plupart d'entre eux (85 %) servent à la protection des écosystèmes, et le reste est destiné à la protection et à la gestion des ressources culturelles.

2.4 Rôles et responsabilités

L'orientation fonctionnelle et le soutien pour la gestion des ressources naturelles à l'Agence sont offerts par la Direction de la conservation des ressources naturelles de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées (DGECAP) du Bureau national. La Direction élabore des politiques et des lignes directrices, établit les normes de formation et les procédures pour la mise en œuvre des programmes et offre un soutien scientifique et technique professionnel dans les secteurs de programme de la gestion active et du rétablissement, notamment la gestion des incendies, la conservation des espèces, l'évaluation environnementale et la surveillance et les renseignements écologiques.

Le Bureau national fournit aussi une orientation fonctionnelle pour la gestion des ressources culturelles par le truchement de la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine (DGCCP). La Direction générale de la stratégie et des plans est responsable de la coordination globale de la planification de la gestion et de l'établissement de rapport sur l'état des parcs, ainsi que de la prestation de conseils sur le programme des sites contaminés.

Les directeurs des unités de gestion (DUG) sont responsables de la prestation sur le terrain du sous-programme de conservation des parcs nationaux pour les ressources naturelles et les ressources culturelles. Un DUG a la responsabilité première d'assurer la mise en œuvre des stratégies, des politiques et des directives de l'Agence relatives à la conservation des ressources dans un parc national et de préparer les plans et les rapports connexes.

Dans chaque parc national, un gestionnaire de la conservation des ressources est chargé d'exécuter le mandat relatif à la conservation de l'Agence[6]. Cette tâche comprend l'élaboration, la prestation et l'intégration de la surveillance de l'intégrité écologique, de la recherche scientifique appliquée, de la gestion active et du rétablissement, ainsi que de la gestion des ressources culturelles. Ces gestionnaires sont appuyé par une équipe particulière à chaque parc, composée de chefs d'équipe d'écologistes, d'agents de gestion des ressources, de spécialistes des ressources culturelles, de techniciens, et des équipes spéciales de lutte contre l'incendie.

Le personnel de première ligne dans les parcs nationaux joue également un rôle dans la conservation des ressources. Par exemple, le personnel responsable de l'expérience du visiteur transmet des messages concernant la conservation des ressources afin d'aider les visiteurs à comprendre leur rôle dans la protection des ressources naturelles et culturelles. Les agents d'exécution de la loi doivent effectuer le suivi des incidents si des mesures préventives (p. ex., la sensibilisation des visiteurs) ne sont pas suffisantes.

2.5 Intervenants et partenaires

Les partenaires et les parties intéressées participant au sous-programme de conservation des parcs nationaux sont les suivants :

  • Visiteurs - les messages relatifs à la conservation des ressources qui touchent les visiteurs peuvent aider à protéger les ressources et à instaurer une culture de la conservation. Les activités de rétablissement écologique peuvent aussi faire partie des expériences mémorables des visiteurs.
  • Bénévoles - les résidants des collectivités locales (p. ex., les écoles et les clubs de naturalistes) participent directement aux activités, y compris les programmes de science citoyenne.
  • Groupes autochtones - l'intégration des connaissances autochtones traditionnelles dans la planification, la surveillance, la gestion active et les activités de rétablissement sont essentielles au travail de conservation des ressources de l'Agence.
  • Chercheurs externes - l'Agence établit des partenariats avec des chercheurs externes pour entreprendre des recherches, que ce soit par le truchement d'ententes à long terme ou la prestation de soutien logistique (p. ex., l'hébergement et les déplacements en hélicoptères).
  • Organisations non gouvernementales - groupes participant à l'échelle nationale et locale à la défense de la protection des ressources patrimoniales dans les parcs nationaux et qui fournissent des renseignements pertinents ou des ressources pour appuyer la conservation dans les parcs nationaux.
  • Partenaires de l'Agence - les organisations du secteur privé contribuent à la prestation de certains projets de gestion active et de rétablissement de l'Agence.
  • Autres ministères gouvernementaux - d'autres ministères et organismes fédéraux, gouvernements provinciaux et administrations municipales fournissent des renseignements et un soutien aux initiatives de gestion active, notamment les programmes des espèces en péril et les processus d'évaluation environnementale.

2.6 Modèle logique de la conservation des parcs nationaux

Le tableau 2 présente un modèle logique qui illustre les liens entre les intrants, les activités, les extrants, la portée et les résultats.

Tableau 2 Modèle logique pour le sous-programme de conservation des parcs nationaux
Résultat stratégique : Grâce à des expériences significatives, les Canadiens ont un lien solide avec leurs parcs nationaux, leurs lieux historiques nationaux et leurs aires marines nationales de conservation. Ils jouissent de ces lieux protégés de façon à les laisser intacts pour les générations d'aujourd'hui et de demain.
Intrants
  • Personnel de Parcs Canada (ETP)
  • Services votés et fonds à objectif spécifique
  • Biens - ressources culturelles; infrastructure et installations de parc contemporaines
Activités

Acquisition de connaissances

  • Inventorier les ressources et enregistrer les renseignements dans les bases de données/systèmes.
  • Déterminer le statut, la fonction ou l'état souhaité des ressources.
  • Surveiller l'état des ressources, c.-à-d. la collecte et l'analyse des observations récurrentes ou des mesures pour évaluer les changements de l'état et évaluer les progrès réalisés par rapport aux objectifs.
  • Rendre compte des évaluations initiales de l'état et des tendances.

Planification et rapports

  • Sélectionner les ressources pour les interventions.
  • Élaborer les objectifs de la gestion active pour les plans de gestion.
  • Élaborer des plans particuliers pour contribuer au programme (p. ex., p. ex., des plans de remise en état pour les sites contaminés, des stratégies de rétablissement pour les espèces en péril, des plans de gestion des incendies, etc.).
  • Effectuer des évaluations environnementales pour atténuer les incidences négatives des projets.

Gestion active et rétablissement

  • Mettre en œuvre les mesures/actions prévues pour préserver ou améliorer l'état des ressources naturelles ou culturelles.
Extrants
  • Inventaires et bases de données.
  • Rapports, articles et dossiers de recherche.
  • Rapports sur l'état des parcs.
  • Rapports sur l'état des lieux naturels et historiques du Canada
  • Plans de gestion et d'activités, y compris les objectifs.
  • Plans pour la contribution aux programmes.
  • Stratégies de gestion des ressources culturelles.
  • Évaluations environnementales.
  • Gestion active et projets de rétablissement, suivi et surveillance.
  • Mesures préventives.
Portée
  • Personnel et gestionnaires de l'APC.
  • Partenaires et intervenants.
Résultats intermédiaires
  • Renseignements pour la gestion des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux.
  • Objectifs établis pour orienter la gestion active et le rétablissement des ressources.
  • Objectifs de la gestion active atteints.
Résultats à long terme
  • Protection des générations futures de ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux du Canada.

3. Conception de l'évaluation

3.1 Objet et approche de l'évaluation

Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor, l'évaluation a examiné la pertinence, la performance (c.-à-d. l'efficacité, l'efficience et l'économie) et le modèle de conception et de prestation du sous-programme de conservation des ressources des parcs nationaux.

L'évaluation ne comprenait pas :

  • les activités d'exécution de la loi et de conservation des ressources dans les lotissements urbains au sein des parcs nationaux, lesquelles feront l'objet d'évaluation distincte;
  • la gestion des impacts environnementaux des routes dans les parcs nationaux, étant donné qu'une évaluation de la gestion des routes de transit a été réalisée en 2010[7];
  • l'incidence des autres programmes de l'architecture des activités de programme (p. ex., sensibilisation et éducation du public, expérience du visiteur) qui soutiennent les objectifs de la conservation des ressources de l'Agence.

L'évaluation portait sur le rendement de l'Agence sur le sous-programme de 2008 à septembre 2013. La plupart des entrevues et des activités de recherche etsondage ont été entreprises entre juillet 2011 et juin 2012. Les analyses qui ont été réalisées ultérieurement au cours de l'été 2013 portaient sur l'examen des documents supplémentaires et des données secondaires.

L'équipe de l'évaluation était composée de membres du personnel de Parcs Canada et soutenue par des ressources contractuelles. Des entrepreneurs ont été embauchés afin d'aider à la majorité de la collecte de données (p. ex., les sondages, les visites sur place, les entrevues de participants clés, la discussion avec un groupe d'experts ainsi que la révision des documents et de la littérature). Les évaluateurs de l'Agence ont conçu l'approche de l'évaluation, ont effectué des collectes de données et des analyses supplémentaires (p. ex., des données sur les ressources financières et humaines), et, dans un dernier lieu, ont préparé le rapport final.

3.2 Questions, méthodologie et limites

Les questions (n = 12) et les attentes (n = 20) associées aux enjeux de pertinence, de performance et de conception de programme ont d'abord été présentées dans le Cadre de l'évaluation de la conservation des parcs nationaux (2010). Lors de la compilation des éléments de l'évaluation, nous avons modifié et réorganisé les questions spécifiques afin de réduire la redondance et d'améliorer la clarté et la précision de la présentation des résultats. Les questions révisées figurent dans le tableau 3 et une matrice d'évaluation détaillée (comportant les enjeux, les questions, les attentes, les indicateurs et les sources de données de base) est comprise à l'annexe B.

Tableau 3 Enjeux et questions de l'évaluation
Pertinence
1. Dans quelle mesure le programme répond-il à un besoin existant?
2. Le programme est-il pertient pour les Canadiens?
3. La conservation des parcs nationaux s'harmonise-t-elle aux priorités du gouvernement fédéral?
4. L'APC a-t-elle un rôle légitime et nécessaire à jouer dans la conservation des ressources des parcs nationaux?
Rendement
Ressources naturelles
5. Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
6. Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
Ressources culturelles
7. Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
8. Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
9. Existe-t-il des conséquences imprévues (positives ou négatives) découlant des activités de gestion des ressources dans les parcs nationaux?
Efficience et économie
10. Dans quelle mesure la composante des ressources naturelles du programme est-elle efficiente et économique?
11. Dans quelle mesure la composante des ressources culturelles du programme est-elle efficiente et économique?
Conception et exécution
12. Dans quelle mesure le programme est-il conçu pour la réalisation optimale des résultats voulus?

3.2.1 Méthodes

Une approche de multiples méthodes mixtes transversales a été utilisée pour traiter les questions de l'évaluation. Les méthodes employées principalement pour la collecte des données sont résumées ci-dessous.

Examen des documents et des dossiers Une grande variété de documents ont été examinés aux fins de l'évaluation, y compris la législation, les politiques, les plans, les rapports, et la littérature publiée (voir l'annexe C pour de plus amples détails). Ces documents ont offert des renseignements contextuels pour mieux comprendre les questions de l'évaluation telles que la pertinence des données du sous-programme et des sources secondaires utilisées pour évaluer l'efficacité, l'efficience, l'économie et la conception du programme.
Analyse des données secondaires Notre analyse comprenait un examen des données secondaires provenant d'un certain nombre de sources de l'Agence, notamment le système financier de l'Agence (STAR), les systèmes de gestion de l'information sur les activités spécifiques à l'intégrité écologique (y compris les données de surveillance et de suivi des projets) et le système de demande de permis de recherche et de collecte. Une analyse détaillée de la base de données du Centre d'information sur les écosystèmes (CIE) de l'Agence a été effectuée en juillet 2011 et répétée en juillet et en août 2013. D'autres bases de données relatives aux activités du gouvernement fédéral ont été consultées, notamment le registre public des espèces en péril, l'inventaire fédéral des sites contaminés, et la base de données fédérale des évaluations environnementales.
Sondage auprès des gestionnaires de la conservation des ressources

Un sondage en ligne a été réalisé auprès des gestionnaires de la conservation des ressources pour 42 parcs nationaux de novembre 2011 à janvier 2012; 30 gestionnaires ont répondu au sondage, ce qui représente la réponse de 35 parcs nationaux (un pourcentage de 83 %)[8]. De ce nombre, 27 étaient des parcs nationaux situés au sud et 8 étaient des parcs nationaux situés au nord[9].

Les questions du sondage portaient sur cinq secteurs :

  • la conception et la mise en œuvre du programme de surveillance de l'intégrité écologique;
  • les ressources utilisées pour effectuer les recherches sur les ressources naturelles et l'étendue de ces dernières;
  • la conception et la mise en œuvre des projets de gestion active et de restauration pour les ressources naturelles;
  • les perceptions de l'efficacité du programme;
  • la conception et la mise en œuvre de la gestion des ressources culturelles.
Sondage auprès des spécialistes des ressources culturelles

Un sondage électronique auprès des spécialistes des ressources culturelles pour 42 parcs nationaux a été réalisé de novembre à décembre 2011[10]. Le sondage a été mené auprès de 27 spécialistes, ce qui représente une réponse pour 35 parcs nationaux (le taux de réponse des parcs est de 83 %).[11] De ces derniers, 29 étaient des parcs nationaux situés au sud et six se trouvaient au nord.

Les questions du sondage portaient sur quatre secteurs importants pour chaque type de ressources naturelles :

  • l'étendue et la disponibilité de l'inventaire des ressources culturelles;
  • les méthodes de surveillance de l'état et des tendances pour les ressources culturelles;
  • l'étendue des recherches sur les ressources culturelles;
  • l'étendue des activités de gestion active et de rétablissement.

En outre, des questions étaient posées aux spécialistes pour connaître leur point de vue sur la gestion globale des ressources culturelles (c.-à-d. le rendement et le modèle de prestation).

Entrevues des intervenants clés[12]

Au total, 74 entrevues d'intervenants clés ont été menées avec le personnel et les cadres supérieurs de Parcs Canada concernant la conservation des ressources naturelles (n = 53) et des ressources culturelles (n = 21). Le personnel comprenait celui du Bureau national (n = 12), des centres de service (n = 8), et le personnel sur le terrain (n = 54). Les entrevues comprenaient 18 directeurs d'unités de gestion ou de parcs et 7 spécialistes fonctionnels.

De plus, 44 entrevues avec des intervenants clés ont été réalisées avec des partenaires externes (n = 40) et des intervenants (n = 4). Les partenaires comprenaient des groupes autochtones, des universitaires et des chercheurs, des organisations non gouvernementales et autres organisations gouvernementales.

Presque toutes ces entrevues ont été réalisées en personne, souvent durant les visites sur les lieux. Les entrevues examinaient les points de vue des intervenants clés sur des questions relatives à tous les aspects de l'évaluation.

Visite des sites

L'équipe de l'évaluation a effectué onze visites des lieux dans douze parcs nationaux entre août et octobre 2011[13]. Les sites visités sont ceux des parcs nationaux des îles-du-Saint-Laurent, du Gros-Morne, des Monts-Torngat, Wapusk, Kejimkujik, Pacific Rim, Kootenay, Jasper, de la Mauricie, des Prairies, Kluane et de la Pointe-Pelée.

Le but de ces visites sur les lieux était d'effectuer une analyse approfondie des programmes de conservation des parcs, notamment les liens entre les activités, les extrants et les résultats, et de recueillir des renseignements qualitatifs sur le rendement. Les emplacements des visites étaient par conséquent sélectionnés de façon à couvrir toute la gamme des questions liées à la conservation des ressources dans les parcs nationaux du Canada. Les critères de sélection comprenaient la représentation géographique et biorégionale, la phase de l'élaboration du suivi de l'intégrité écologique, le niveau de dégradation de l'intégrité écologique, le montant de l'investissement dans les activités de gestion active, de restauration et de surveillance, et le modèle de gestion des ressources culturelles utilisé actuellement.

Examen de la littérature et analyse comparative L'équipe de projet a entrepris une étude de la documentation accessible au public afin de présenter un aperçu de l'état de la réflexion à l'échelle mondiale sur la gestion des parcs nationaux, les pratiques internationales exemplaires et les points de vue internationaux sur les pratiques de Parcs Canada. Des analyses ont également été effectuées pour comparer les approches des autres gouvernements envers la conservation des ressources aux pratiques de Parcs Canada et déterminer d'autres méthodes d'exécution éventuelles. Les données repères utilisées pour la conservation des ressources comprenaient celles de l'Australie (Nouvelle-Galles du Sud), du Royaume-Uni (Angleterre, Écosse, le pays de Galles et l'Irlande du Nord) et des États-Unis. Les données repères pour les ressources culturelles étaient associées aux États-Unis et à l'Australie.
Discussion de groupe avec les experts de la conservation Une discussion de groupe a été entamée avec les spécialistes de la conservation (n = 6) en avril 2012[14]. Le but de cette séance était de solliciter l'avis d'experts externes sur la capacité du Canada à protéger les ressources naturelles dans les parcs nationaux, en particulier pour :
  • déterminer les facteurs clés de réussite et les pratiques exemplaires de Parcs Canada;
  • déterminer les défis ou les secteurs nécessitant des améliorations devant être traités par Parcs Canada;
  • examiner comment l'approche de Parcs Canada diffère de celles des autres pays;
  • proposer des idées et des approches pour la conservation future des parcs nationaux.

Les experts n'ont pas abordé les questions relatives à la conservation des ressources culturelles.

3.2.2 Forces, limites et stratégies d'atténuation

L'examen des documents et des dossiers, des sondages, des entrevues et des visites sur place réalisés entre 2011 et 2012 nous ont permis de bien comprendre les deux aspects de la conservation des ressources dans les parcs nationaux telle qu'elle était au moment de l'évaluation. En règle générale, nous avons trouvé des documents et des renseignements de l'Agence plus complets et en plus grande abondance sur la conservation des ressources naturelles que sur celle des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Par conséquent, notre analyse de la conservation des ressources naturelles est plus détaillée.

Durant nos travaux initiaux sur l'évaluation, les aspects de la conception et de l'exécution du programme de conservation ont subi des changements. Par la suite, d'autres modifications importantes ont été apportées (c.-à-d. des changements aux structures et aux modèles organisationnels, aux rôles et aux responsabilités, ainsi qu'aux lois, politiques et orientations). Par conséquent, la pertinence de certains renseignements recueillis au début de l'évaluation était moins grande. Nous avons continué de documenter et d'intégrer des renseignements sur la nature et l'étendue des divers changements, et d'effectuer différentes analyses de données secondaires tout au long de 2013. Les multiples commentaires reçus au cours de toutes les étapes de la préparation du rapport final ont également servi à contextualiser et à compenser certaines limites des données plus anciennes.

Diverses limites relatives aux données dans les systèmes d'information pertinents de l'Agence ont également été observées (p. ex., le Centre d'information sur les écosystèmes [CIE] pour les renseignements sur les programmes de surveillance écologique dans les parcs nationaux; la façon dont les données pertinentes sur les dépenses sont saisies et codifiées dans le système financier). Cette évaluation n'avait pas pour objet de compenser les limites des données secondaires. On traite des limites et de leurs répercussions pour tirer des conclusions sur les questions de l'évaluation à divers points dans le rapport.

4. Constatations de l'évaluation

4.1 Pertinence

Question 1 Indicateur
Dans quelle mesure le sous-programme répond-il à un besoin existant?
  • Données sur les menaces à l'intégrité des ressources naturelles ou culturelles.

Attentes : Les ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux sont menacées ou doivent être protégées par des activités conservation.

Dans plusieurs versions récentes du profil de risque de l'Agence, on considère que les « forces environnementales » (p. ex., la perte de la diversité biologique, les espèces exotiques et envahissantes, les changements climatiques, l'érosion des berges) représentent une menace importante. Le Rapport annuel de 2011 sur l'État des lieux naturels et historiques du Canada de Parcs Canada indique que 92 % des 102 écosystèmes qui ont été évalués sont signalés comme étant en bon état ou dans un état passable, et 43 % des écosystèmes dont l'état est passable montraient une dégradation des tendances en matière d'intégrité écologique[15]. Les points clés étaient relatifs aux espèces surabondantes, à l'utilisation des terres adjacentes, à la disparition d'habitat et les facteurs de stress externes à long rayon d'action tels que les changements climatiques.

Il existe moins de données disponibles pour confirmer l'état des ressources culturelles et ce qui constitue une menace pour elles dans les parcs nationaux du Canada. Le Rapport de 2011 sur l'État des lieux naturels et historiques du Canada ne présente pas de détails particuliers sur les ressources culturelles dans les parcs nationaux. Il rend plutôt compte des ressources culturelles de l'Agence dans son ensemble, la majorité se trouvant dans les lieux historiques nationaux. On y indique que plus de 90 % des sites archéologiques, des objets et des paysages gérés par Parcs Canada sont en bon état (plus de la moitié) ou dans un état passable. De plus, la plupart des structures et des bâtiments patrimoniaux de Parcs Canada sont en bon état (39 %) ou dans un état passable (47 %). Les ressources dans un état passable ou dans un mauvais état nécessitent des travaux de stabilisation ou d'amélioration. L'érosion et l'état en déclin du patrimoine bâti font partie des enjeux continus.

Question 2 Indicateurs
Le sous-programme est-il pertinent pour les Canadiens?
  • Niveau de sensibilisation et de préoccupation du public relativement à l'état des ressources naturelles ou culturelles.
  • Niveau d'intérêt et d'engagement du public et des intervenants pour la protection des ressources naturelles ou culturelles.

Attentes : Les Canadiens se disent préoccupés par les menaces pour les ressources naturelles et culturelles et appuient la conservation de ces ressources.

Les résultats des sondages d'opinion nationaux de Parcs Canada (2002, 2005, 2009 et 2012) ont indiqué à plusieurs reprises que les Canadiens soutiennent fortement la protection de l'environnement et la conservation des lieux patrimoniaux du Canada, en mettant principalement l'accent sur la préservation de ces lieux de façon à les laisser intacts pour les générations d'aujourd'hui et de demain. En 2009, le sondage sur l'engagement des intervenants et des partenaires de Parcs Canada a aussi révélé que 83 % des intervenants soulignaient l'importance de protéger le patrimoine naturel et culturel du Canada.

Dans le sondage d'opinion national (2012), 80 % des personnes interrogées ont affirmé que le gouvernement fédéral devrait avoir « de nombreuses » responsabilités quant à la protection des aires naturelles et du milieu sauvage. Les résultats sont conformes à ceux des sondages précédents. Dans le même ordre d'idées, 68 % des répondants ont indiqué que le gouvernement fédéral devrait aussi avoir beaucoup de responsabilités pour la conservation des lieux historiques du pays.

Les Canadiens sont engagés dans la protection des ressources dans les parcs nationaux. En 2010-2011, au moins 1 759 bénévoles ont offert près de 30 000 heures de bénévolat pour appuyer les projets relatifs à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux. On peut également trouver des exemples de contribution des bénévoles et autres accords de partenariat soutenant la conservation dans les parcs nationaux dans les publications de l'Agence portant sur les projets du programme Agir sur le terrain (2005, 2008 et 2013).

Question 3 Indicateur
La conservation des parcs nationaux s'harmonise-telle aux priorités du gouvernement fédéral?
  • Mesure dans laquelle la loi fédérale et les ententes internationales sont harmonisées à la protection des ressources naturelles et culturelles.

Attentes : Les objectifs du programme sont harmonisés aux priorités, aux lois et aux ententes internationales du gouvernement.

Le gouvernement fédéral a conclu un certain nombre d'ententes internationales relatives à la conservation des ressources naturelles ou culturelles, notamment :

  • la Convention du patrimoine mondial des Nations Unies (1972), qui confère au Canada le devoir d'assurer la protection, la conservation et la transmission aux générations futures de son patrimoine culturel et naturel;
  • la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies (1994), laquelle engage le Canada à réglementer ou à gérer les ressources biologiques importantes pour la conservation de la diversité biologique, qu'elles fassent partie ou non des aires protégées, et à assurer leur conservation et leur utilisation durable.

La conservation des ressources des parcs nationaux contribue aux résultats à l'échelle du gouvernement pour « un environnement propre et sain » et « une culture et un patrimoine canadiens dynamiques », comme il est indiqué dans le Cadre pangouvernemental.

La conservation des ressources dans les parcs nationaux appuie et fait progresser les lois, les stratégies et les politiques fédérales, notamment la Loi sur l'Agence Parcs Canada (1998), la Loi sur les parcs nationaux du Canada (2001), la Loi sur le patrimoine historique (1985), la Loi sur les espèces en péril (2002), la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012), la Stratégie fédérale de développement durable (2010), le Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (2005), et la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor (2006), lesquels régissent la conservation du caractère patrimonial des immeubles fédéraux pendant tout leur cycle de vie.

Question 4 Indicateurs
L'APC a-t-elle un rôle légitime et nécessaire à jouer dans la conservation des ressources des parcs nationaux?
  • Mesure dans laquelle le sous-programme s'harmonise au mandat, aux politiques et à l'orientation stratégique de l'APC
  • Étendue à laquelle les autres jouent le même rôle que l'APC dans la conservation des ressources dans les lieux protégés.

La conservation des ressources naturelles fait partie intégrante du mandat législatif pour les parcs nationaux du Canada depuis 1930. Au fil du temps, la Loi sur les parcs nationaux du Canada a été modifiée par le Parlement afin de mettre l'accent sur le concept d'intégrité écologique et d'élargir la portée des outils législatifs afin de conserver cette intégrité. En 2001, la loi a été modifiée pour préciser que « la préservation ou le rétablissement de l'intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus écologiques sont la priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs ». Le préambule de la loi reconnaît également l'importance de la conservation des ressources culturelles. Ce mandat se reflète à son tour dans la Charte de Parcs Canada (2002) dans laquelle l'Agence s'engage à « protéger en priorité, le patrimoine naturel et culturel de ces lieux exceptionnels et en assurer l'intégrité ». Ces engagements sont intégrés au cadre de rendement, ainsi qu'aux plans et aux rapports de l'Agence.

Attentes : Le programme correspond clairement au mandat, aux politiques et aux priorités de Parcs Canada.

Attentes : Aucune autre organisation n'assume actuellement le même rôle que l'APC relativement aux aires protégées.

Bien que d'autres organisations fédérales gèrent des réseaux d'aires protégées (p. ex., les réseaux d'Environnement Canada de refuges d'oiseaux migrateurs et de réserves nationales de faune), ces derniers n'ont pas le même rôle que celui du réseau des parcs nationaux (c.-à-d. qu'ils sont plus axés sur la protection d'espèces en particulier, qu'il s'agisse d'oiseaux migrateurs ou d'espèces en péril) et leur mandat est différent de celui de l'Agence pour ce qui est des parcs nationaux.

Constatations générales : Pertinence

Le sous-programme de conservation des parcs nationaux demeure pertinent. Il y a lieu de croire que les ressources naturelles et culturelles sous la responsabilité de Parcs Canada sont menacées. La conservation des ressources dans les parcs nationaux est conforme au mandat législatif et opérationnel de Parcs Canada, et cette priorité est clairement reflétée dans les documents stratégiques de l'Agence. Le sous-programme correspond aux priorités à l'échelle gouvernementale et aux engagements internationaux. En règle générale, les Canadiens appuient fortement le rôle du gouvernement fédéral dans la protection des ressources naturelles et culturelles. À l'échelle locale, de nombreux Canadiens sont conscients de l'importance de la conservation de ces ressources et y participent activement.

4.2 Efficacité

Cette section du rapport est subdivisée en trois parties. La première partie porte sur les activités, les extrants, les objectifs et les résultats pour la gestion des ressources naturelles. La seconde partie se concentre sur les mêmes éléments pour les ressources culturelles. La troisième partie traite des questions relatives aux répercussions positives ou négatives imprévues de la gestion des ressources naturelles et culturelles.

4.2.1 Gestion des ressources naturelles

Question 5 Indicateurs
Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
  • Nombre de parcs avec des programmes de surveillance qui respectent les critères et les lignes directrices.
  • Nombre de parcs dans lesquels un programme de surveillance est mis en œuvre comme prévu (c.-à-d. que les mesures sont suivies et que les données sur l'état et les tendances sont recueillies et enregistrées).
  • Nombre d'activités de recherche pertinentes entreprises.
  • Mesure dans laquelle les renseignements disponibles (c.-à-d. les résultats de la surveillance et de la recherche) sont utilisés pour appuyer la gestion des ressources naturelles.
4.2.1.1 Surveillance de l'intégrité écologique (IE)

L'Agence définit la surveillance de l'intégrité écologique comme étant la collecte et l'analyse des observations répétées ou des mesures visant à évaluer les changements de l'état et les progrès réalisés pour atteindre un objectif de gestion. La surveillance de l'intégrité écologique et l'établissement de rapports fournissent des renseignements aux gestionnaires afin qu'ils puissent prendre des décisions éclairées en soutien aux objectifs de l'Agence et communiquer l'état écologique des parcs nationaux aux décideurs et aux Canadiens. La surveillance de l'intégrité écologique devrait répondre à deux questions clés : (1) quel est l'état de l'intégrité écologique des parcs et comment cette dernière change-t-elle?; et (2) quels sont les résultats des mesures de gestion pour améliorer l'intégrité écologique?

Les définitions des termes et des concepts importants pour comprendre la surveillance de l'IE au sein de l'Agence sont indiquées ci-dessous.

Indicateur Les indicateurs de l'IE représentent les principaux écosystèmes d'un parc (c.-à-d. forêts, toundra, zones arbustives, zones humides, prairies, zones d'eau douce, zones côtières/marines et glaciers). Chaque indicateur de l'IE est un indice composé d'une petite série de mesures de l'IE.
Mesure Les mesures de l'IE sont sélectionnées pour effectuer le suivi de la diversité biologique et des processus écologiques pour les principaux écosystèmes des parcs (p. ex., la qualité de l'eau, la densité de la population d'orignaux, la décomposition des sols, la connectivité des paysages, etc.).
Surveillance de l'état Une évaluation de l'état écologique d'un parc, selon les indicateurs de l'IE.
Surveillance de l'efficacité Une évaluation des résultats écologiques des mesures de gestion particulières; fournit des renseignements pour rendre compte de l'efficacité écologique de mesures et des investissements.
État L'état de chaque indicateur de l'IE (bon, passable ou mauvais) découle d'une évaluation fondée sur des règles de la série de mesures de l'IE connexes.
Tendance Un changement, au fil du temps, de l'intégrité écologique d'un indicateur de l'IE ou d'une mesure de l'IE. Les tendances peuvent être positives, négatives ou stables selon l'orientation d'un seuil défini.
Seuil Des seuils de surveillance sont établis pour évaluer l'état de chaque mesure et en rendre compte. Il s'agit des niveaux d'une mesure de l'IE représentant une intégrité écologique bonne, passable ou mauvaise.
Objectif Les objectifs sont les buts en matière de gestion écologique pour une mesure de gestion ou un indicateur de l'IE en particulier.

Notre examen de la littérature a conclu que la conception et la mise en œuvre de programmes de surveillance crédibles et durables ont représenté un défi à l'échelle internationale. Les programmes de surveillance sont souvent mis en place, mais ils sont abandonnés en raison des coûts, en particulier dans les milieux nordiques. Les membres du groupe de discussion composé d'experts de la conservation et d'intervenants externes ont convenu que l'APC soit reconnue comme chef de file en matière d'élaboration de programmes de surveillance de l'intégrité écologique.

Cadre pour la surveillance de l'IE à Parcs Canada : l'Agence a au départ établi son cadre moderne pour la surveillance de l'IE dans les parcs nationaux en 2005 et en 2007[16]. Au cours de l'évaluation, ces lignes directrices ont été regroupées et mises à jour (voir les Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique des parcs nationaux du Canada, octobre 2011). Les changements principaux apportés par rapport aux lignes directrices précédentes comprennent notamment :

  • une plus grande attention portée sur l'élaboration d'activités de surveillance durables et crédibles de l'IE dans le contexte des objectifs particuliers des unités de gestion et des réalités financières;
  • une orientation claire sur le nombre escompté d'indicateurs ou de mesures de base;
  • l'intégration d'examens opérationnels volontaires des activités de surveillance de l'IE dans les parcs nationaux.

Les lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique intègrent également une orientation supplémentaire (approuvée par le directeur général de l'Agence en mars 2011) créant ainsi des exigences distinctes pour les parcs situés dans le nord du pays, selon les défis uniques auxquels ils font face, tels que leur grande étendue et les difficultés d'accéder à ces endroits. Les lignes directrices précisent que la télédétection, soutenue par une série de base de mesures d'échantillonnage au sol, constituera la pierre angulaire de la surveillance de l'IE dans les parcs nordiques.

En vertu des lignes directrices, les données sur la surveillance de l'IE (c.-à-d. les indicateurs, mesures, protocoles, ensembles de données et autres rapports et documents pertinents) devraient être enregistrées au Centre d'information sur les écosystèmes (CIE), une base de données internet centralisée. L'utilisation du CIE vise à assurer la tenue à jour, l'échange et la transmission de renseignements, réduire les demandes de rapports pour les unités de gestion et simplifier les activités de planification et d'établissement de rapports de l'Agence. Bien que les lignes directrices précisent que la saisie et la tenue à jour des données sont sous la responsabilité des directeurs des unités de gestion et des gestionnaires de la conservation des ressources, aucun échéancier pour l'entrée des données n'a été indiqué. Durant l'évaluation, les cadres supérieurs ont dit s'attendre à ce que les données soient mises à jour au moins une fois par année afin de répondre aux exigences en matière de rapports de l'Agence.

Nous avons constaté que les directives révisées étaient détaillées, pratiques et complètes. Aucune échéance n'était spécifiée pour la conformité des systèmes de surveillance lorsque ces directives ont été émises. Les gestionnaires ont reconnu l'importance d'établir des objectifs pour assurer le respect des lignes directrices et de prendre des mesures au cours des dernières étapes de l'évaluation pour traiter la question.

Portée du système de surveillance : Au départ, les lignes directrices pour la surveillance de l'IE exigeaient que chaque parc national élabore de six à huit indicateurs. Aucune orientation n'était fournie quant au nombre de mesures requises pour soutenir chaque indicateur. Dans le cadre de ces directives, tous les parcs nationaux ont élaboré des plans de surveillance quinquennaux en 2008.

En vertu des nouvelles directives, chaque parc national situé au sud du pays doit maintenant surveiller de trois à quatre indicateurs axés sur l'ensemble des principaux écosystèmes de parcs (voir l'annexe D). Les indicateurs sélectionnés devraient représenter les principaux écosystèmes des parcs nationaux (en général > 5 %) des terres des parcs nationaux. Les écosystèmes plus petits peuvent être inclus seulement s'ils ont une valeur de conservation importante pour les objectifs de gestion précis et établis pour les parcs nationaux. Les lignes directrices recommandent, mais n'obligent pas, d'établir cinq mesures par indicateur pour assurer la crédibilité des activités de surveillance scientifique et limiter le risque de résultats faux. Les parcs nationaux situés au nord doivent surveiller deux indicateurs, et un nombre de mesures similaire à celui des parcs nationaux situés au sud. Jusqu'à présent, l'Agence a élaboré 14 protocoles de mesures pour la surveillance par satellite dans le Nord, dont certains sont déjà utilisés.

Les lignes directrices définissent certains paramètres généraux quant à la quantité d'activités de suivi devant être entreprises à l'Agence. Dans les 30 parcs nationaux au sud, de 90 à 120 indicateurs devraient être surveillés et jusqu'à 600 mesures devraient être effectuées (c.-à-d. en supposant que tous les parcs ont cinq mesures par indicateurs). Dans les 12 parcs nationaux situés au nord, jusqu'à 24 indicateurs devraient être suivis et jusqu'à 120 mesures devraient être prises. L'effet global des nouvelles directives est de concentrer les activités de surveillance sur les mesures et les indicateurs clés des attentes précédentes.

Nous ne nous attendions pas à ce que les systèmes de surveillance soient conformes aux nouvelles lignes directrices au moment de l'évaluation. Nous avons plutôt voulu quantifier l'écart entre ce qui existait déjà et ce à quoi on s'attend afin de comprendre l'étendue du travail qui reste à faire pour mettre en œuvre le cadre dans son intégralité.

Attente : Les programmes de surveillance de l'IE sont conçus selon les critères et les lignes directrices des programmes.

Attente : Des progrès raisonnables sont réalisés dans la mise en œuvre des programmes de surveillance comme ils sont conçus.

Progrès dans la mise en œuvre du cadre de surveillance de l'IE : Comme nous l'avons noté ci-dessus, tous les parcs nationaux ont élaboré des plans de surveillance quinquennaux en 2008. Dans son Rapport sur le rendement de 2008-2009, l'Agence indiquait que 32 des 42 parcs nationaux (76 %) respectaient les conditions initiales d'élaboration de systèmes de surveillance et de rapports relatifs à l'intégrité écologique entièrement fonctionnels.[17] Par la suite, les gestionnaires ont effectué un examen interne (c.-à-d. Programme de surveillance de l'IE et d'établissement de rapports de l'APC : réalisations, état du programme et projets, mars 2010), lequel indiquait des progrès inégaux entre les parcs nationaux dans la mise en œuvre du programme de surveillance, en partie à cause de l'absence d'exigences en matière de rapports obligatoires sur l'état du programme et d'objectifs sur le rendement du programme. Les gestionnaires recommandaient entre autres un examen national de l'état des programmes de surveillance individuels. Les Lignes directrices de suivi de 2011 ont été élaborées pour répondre à ces préoccupations et aider à concentrer les efforts en matière de surveillance écologique.

Pour évaluer l'état actuel du programme de surveillance, nous avons entrepris une analyse des renseignements contenus dans la base de données du CIE au milieu de 2013, en nous concentrant sur les indicateurs desquels l'Agence a fait publiquement rapport dans ses rapports sur l'état de 2009 et de 2011[18].

Nous avons été en mesure de déterminer les indicateurs pertinents et les mesures connexes dans le système du CIE, bien que ce processus n'ait pas été facile étant donné que le système n'a pas d'outil convivial pour effectuer des requêtes et extraire des rapports sommaires. Diverses sources ont également indiqué que les renseignements contenus dans le système ne sont pas tenus à jour (c.-à-d. que le système d'enregistrement ne fait pas encore autorité pour les renseignements sur la surveillance de l'IE comme il était prévu) et que des données pertinentes existaient au niveau des unités de gestion. L'assemblage et la documentation de toutes les données supplémentaires dépassaient la portée de l'évaluation. Les gestionnaires ont reconnu l'importance de la saisie des données en temps opportun et ont commencé à prendre des mesures au cours des dernières étapes de l'évaluation pour traiter la question. Les répercussions des données manquantes dans la base de données du CIE pour nos résultats sont examinées ci-dessous.

Indicateurs : En 2009, l'Agence a rendu compte de 180 indicateurs pour 42 parcs nationaux. En 2011, ce nombre d'indicateurs est passé à 177 (c.-à-d. 129 dans les parcs nationaux situés au sud et 48 parcs nationaux au nord) étant donné que plusieurs parcs nationaux ont ajouté ou supprimé un indicateur.

Les indicateurs de 2011 qui figurent à l'annexe E ont été remaniés pour correspondre au nouvel ensemble d'écosystèmes principaux et aux indicateurs indiqués à l'annexe D[19]. Notre analyse ci-dessous porte sur les 129 indicateurs dans les parcs nationaux situés au sud, parce que nous sommes d'avis que les indicateurs des parcs nationaux situés au nord vont changer en vertu des nouvelles directives et parce que les objectifs de rendement de l'Agence sont concentrés dans les parcs qui se trouvent au sud.

Environ 61 % des 129 indicateurs dans les parcs nationaux au sud ont rendu compte de l'état et des tendances, 12 % ne mentionnaient que l'état, et 27 % indiquaient l'état ou les tendances. L'Agence n'a pas précisé quand elle s'attendait à ce que les données sur l'état et les tendances soient disponibles pour tous les indicateurs pertinents. Dans le Rapport sur l'état des lieux naturels et historiques du Canada de 2011, on mentionne que les évaluations requises nécessiteraient plusieurs années pour être complétées.

En ce que concerne la mise en œuvre des lignes directrices sur la surveillance de 2011, nous avons remarqué les points suivants :

  • onze des indicateurs actifs dans le système du CIE ne correspondaient pas à l'ensemble actuel des indicateurs de base;
  • le nombre d'indicateurs pour les parcs nationaux au sud varie entre trois et huit, comparativement à l'objectif actuel qui est d'environ trois à quatre (c.-à-d. environ un tiers des parcs ont cinq indicateurs ou plus); certains parcs devront donc réduire le nombre d'indicateurs qu'ils suivent ou demander une exemption comme il est indiqué dans les lignes directrices;
  • de nombreux indicateurs existants représentent de petits écosystèmes (c.-à-d. 40 écosystèmes sur 108 représentant moins de 5 % de la zone du parc)[20]. Les lignes directrices actuelles suggèrent que ces écosystèmes devraient être surveillés seulement s'ils ont une valeur importante en matière de conservation pour les objectifs de gestion établis. Les renseignements pour savoir si c'est effectivement le cas ne sont pas facilement accessibles. Les gestionnaires fonctionnels indiquaient qu'un examen détaillé des plans de gestion par rapport aux indicateurs dans la base de données du CIE serait requis pour vérifier si ces indicateurs correspondent aux objectifs des plans.

Mesures : Pour les 129 indicateurs dans les parcs nationaux au sud, nous avons recensé 601 mesures actives de l'état et 196 mesures de l'efficacité de la gestion. Dans de nombreux cas, les mesures de l'efficacité de la gestion sont un sous-ensemble des mesures de l'état pour un indicateur en particulier. En plus des mesures de l'état et de l'efficacité, certains parcs indiquent d'autres types de mesures (c.-à-d. des mesures relatives aux projets du programme Agir sur le terrain décrits ci-dessous, des mesures relatives aux espèces en péril, et dans quelques cas, des mesures relatives à la recherche). Dans certains cas, la même mesure est répétée dans plusieurs catégories[21].

Pour ce qui est des lignes directrices sur la surveillance, nous avons relevé les points suivants :

  • deux parcs nationaux n'ont entré aucune donnée sur les mesures, bien que les renseignements sur l'état et les tendances des indicateurs soient disponibles dans la base de données. D'autres parcs nationaux avaient saisi peu ou pas d'information dans le système du CIE pour certains indicateurs (p. ex., pour 23 % des indicateurs que nous avons révisés, une seule mesure sur l'état était enregistrée dans la base de données ou il n'y en avait aucune). Lorsque des renseignements limités sont enregistrés au CIE, les conclusions sur l'état ou les tendances risquent de ne pas être scientifiquement crédibles comme il est indiqué dans les lignes directrices de l'Agence (c.-à-d. que les conclusions doivent être fondées sur des mesures suffisantes). Toutefois, les gestionnaires fonctionnels ne croient pas que ce soit le cas et que certaines procédures sont en place pour limiter ce risque (c.-à-d. une attestation par les gestionnaires locaux que la surveillance est conforme aux lignes directrices, une vérification de l'information en dehors du système du CIE pour appuyer les rapports nationaux);
  • environ un tiers des indicateurs sont associés à davantage de mesures qu'au nombre recommandé, soit cinq (c.-à-d. 26 mesures actives de l'état pour un indicateur dans un cas, et jusqu'à 12 mesures sur l'efficacité pour un indicateur). Ceci peut ou non être raisonnable, en fonction des coûts et de la valeur ajoutée des mesures. En principe, un parc national qui a plus de mesures que le nombre suggéré devrait demander une exemption selon les lignes directrices.

Mesures répétées sur l'état ou les tendances : Les mesures répétées de l'état et des tendances des écosystèmes au fil du temps sont importantes pour démontrer les progrès réalisés par rapport aux attentes de l'Agence en matière de rendement. La fréquence de l'évaluation de l'état ou des tendances dépend de la nature de ce qui est mesuré et elle ne peut être effectuée que sur des périodes de plusieurs années.

En 2013, plusieurs parcs nationaux ont enregistré les résultats des évaluations de l'état ou des tendances des indicateurs ou des mesures (p. ex., un parc a saisi les données de 2008 à 2011 pour toutes ses mesures, et plusieurs autres parcs avaient deux points de donnés ou plus pour certains de leurs indicateurs ou mesures). Toutefois, la grande majorité des données au CIE sur l'état et les tendances étaient ponctuelles et uniques (c.-à-d. l'évaluation initiale). Pour environ la moitié des parcs nationaux (14), les évaluations datent de 2008 ou avant. Les évaluations de l'autre moitié (15) datent de 2009 à 2012. Un parc national situé au sud a enregistré une donnée d'évaluation de 2013 pour un indicateur.

Nous avons aussi remarqué que le rapport public sur les données de l'état et des tendances dans le Rapport national sur l'état des aires patrimoniales protégées de 2009 présentait des renseignements sur la date de l'évaluation, mais que cette information ne figurait pas dans le rapport de 2011 (c.-à-d. dans de nombreux cas, le rapport de 2011 est établi selon les mêmes évaluations que le rapport de 2009). Les deux rapports présentent essentiellement une image statique à un moment donné de l'état et des tendances des écosystèmes sans faire référence à ce qui a changé, le cas échéant, et pourquoi. Par conséquent, l'importance des tendances ou des états indiqués n'est pas claire.

Autres composantes de système : Bien que nous n'ayons pas tenté de chiffrer dans quelle mesure les autres composantes des données du CIE (c.-à-d. les protocoles des mesures, seuils des mesures et ensembles de données) étaient entrées dans la base de données, il est évident selon une inspection visuelle que les renseignements ont été saisis pour une partie seulement des mesures actives que nous avons déterminées. Dans de nombreux cas, l'absence de ces renseignements dans le système du CIE reflète probablement les lacunes en matière de saisie en temps opportun des données.

Évaluation globale des progrès dans la mise en œuvre du programme de surveillance : Avant 2011, les gestionnaires avaient remarqué que les progrès dans la mise en œuvre des systèmes de surveillance de l'intégrité écologique dans les parcs nationaux étaient inégaux et qu'une attention était requise pour assurer que les systèmes étaient mis en place comme prévu. En 2011, de nouvelles lignes directrices ont été diffusées. Les exigences de la surveillance étaient axées sur un ensemble de base d'indicateurs uniformes à l'échelle nationale, et elles indiquaient de façon plus précise le nombre de mesures requises pour soutenir les rapports sur les indicateurs. Au moment de l'évaluation, aucune échéance n'était spécifiée pour la conformité des programmes de surveillance aux nouvelles lignes directrices.

Nous ne nous attendions pas à ce que les systèmes de surveillance soient entièrement conformes aux nouvelles lignes directrices; nous avons plutôt voulu déterminer l'état des progrès et connaître l'étendue du travail qui reste à faire. Notre analyse était fondée sur les données du système du CIE datant de l'été 2013. Nous avons découvert que les indicateurs de l'intégrité écologique dans certains parcs nationaux n'avaient pas encore été adaptés à l'ensemble national des indicateurs de base, et que certains parcs nationaux ont utilisé des mesures et des indicateurs plus actifs que requis. Les évaluations de l'état et des tendances pour les indicateurs et les mesures dans les bases de données sont pour la grande majorité des données ponctuelles et uniques, et un grand nombre d'entre elles dataient de plusieurs années au moment de notre examen.

Il est difficile de savoir à quel point ces résultats représentent la réalité actuelle des progrès en matière de surveillance écologique étant donné que des renseignements pertinents dans les parcs n'ont pas encore été enregistrés dans le système du CIE. Les gestionnaires reconnaissent l'importance de la saisie des données en temps opportun de l'information pertinente dans les parcs, et vers la fin de l'évaluation, ils prenaient des mesures pour régler la question.

Attente : Des recherches dans le domaine des sciences naturelles sont entreprises dans les parcs nationaux en fonction des priorités énoncées et des besoins en matière d'information des gestionnaires.

Recherche en sciences naturelles : La recherche en sciences naturelles vise à améliorer la compréhension de l'état, de la fonction ou de l'état souhaitable d'un écosystème ou de ses composantes et sert de complément aux données de la surveillance d'un écosystème. Pour constituer un avantage maximal, la recherche doit être appliquée plutôt que théorique; ses résultats doivent être présentés en temps opportun aux décideurs et être gérés de façon à ce que leur contribution demeure stratégique, pertinente et axée sur les priorités de l'Agence. Lorsqu'ils sont pertinents, les résultats de cette recherche sont également intégrés à l'inventaire des ressources naturelles de Parcs Canada (voir l'encadré ci-dessous).

Depuis 2004, toutes les activités de recherche ou de collecte en sciences naturelles, en sciences sociales et en archéologie, qu'elles soient entreprises par Parcs Canada ou des chercheurs externes, nécessitent un permis de recherche et de collecte. Ces activités sont traitées par le truchement du Système de demande de permis de recherche et de collecte (SDPRC) en ligne de Parcs Canada. Les demandes de permis de recherche servent à préciser comment les activités de recherche sont conformes aux priorités de Parcs Canada. Chaque parc national est supposé tenir à jour une liste accessible au public de ses priorités en matière de recherche afin d'aider les chercheurs à choisir des sujets pertinents. Cette liste doit être affichée sur le site Web du SDPRC de l'Agence. En ce qui a trait à ces exigences, nous avons constaté les points suivants :

Inventaire des ressources naturelles

Un inventaire des espèces végétales et animales dans les parcs nationaux est tenu dans le système d'information Biotics. Ce système fait partie d'un réseau partagé élaboré par un organisme non gouvernemental international, NatureServe, et est fondé sur des normes communes permettant à un large éventail de personnes de saisir des données dans un format uniforme. Pour les parcs nationaux, les renseignements sont en grande partie entrés par les écologistes de l'Agence travaillant sur le terrain et par les chercheurs externes qui ont effectué des activités de recherche dans un parc, notamment des travaux sur les espèces en péril. Des milliers d'observations nouvelles ou mises à jour sont ajoutées à la base de données chaque année.

La participation à NatureServe a été reconnue comme une pratique exemplaire pour optimiser les ressources et les résultats. Bien que l'élaboration du réseau nécessite des millions de dollars, Parcs Canada ne paye seulement qu'un petit frais de permis. En 2008, l'Agence Parcs Canada a été félicitée par le Bureau du vérificateur général pour les progrès réalisés dans l'élaboration d'un inventaire détaillé des espèces en péril grâce à sa collaboration avec NatureServe.

L'inventaire des espèces dans les parcs nationaux comporte des milliers de végétaux et d'animaux exotiques et indigènes, dont au moins 175 espèces en péril. Les données présentées dans l'inventaire sont à la fois spatiales et tabulaires, permettant ainsi aux parcs de déterminer non seulement les espèces en péril, mais également où elles sont présentes. Elles sont aussi reliées aux renseignements de la surveillance de la base de données du CIE de l'Agence.

  • la plupart des parcs nationaux (79 %) ont affiché leurs priorités de recherche sur le site SDPRC de l'Agence;
  • un total de 2 673 permis de recherche émis de 2004 à 2011 a été recensé dans la base de données du SDPRC et 80 % d'entre eux étaient liés à la recherche en sciences naturelles dans les parcs nationaux, les activités de recherche étant davantage menées dans certains parcs;
  • nous avons constaté que 87 % de la recherche effectuée en 2011 était dirigée par des partenaires externes ou en collaboration avec eux. Les chercheurs externes étaient affiliés à des universités, des institutions fédérales ou provinciales, des organisations non gouvernementales et l'industrie du Canada. Cette constatation correspond aux données des sondages et des entrevues indiquant que seulement la moitié des parcs nationaux entreprennent des activités de recherche internes, et que la plupart d'entre elles sont réalisées par des partenaires externes ou avec eux;
  • un examen des demandes de permis de recherche a confirmé que près de 87 % des demandes indiquaient de quelle façon les activités de recherche correspondaient aux priorités publiées par Parcs Canada. En outre, plus des deux tiers des personnes interrogées dans le cadre des sondages affirmaient que la majeure partie (de 75 à 100 %) des activités de recherche en sciences naturelles correspondaient aux priorités de recherche des parcs nationaux. Toutefois, les données des sondages et des entrevues indiquaient que les renseignements produits n'avaient parfois que peu de valeur pour la gestion des parcs (c.-à-d. qu'ils n'aident pas directement les décideurs à prendre des décisions de gestion éclairées).
4.2.1.2 Information pour la prise de décision

Attente : Les connaissances acquises grâce à la surveillance et à la recherche sont utilisées pour produire d'autres extrants et pour influer sur les résultats.

La majorité des intervenants clés et des personnes interrogées lors des sondages dans les parcs nationaux situés dans le sud ont affirmé utiliser les renseignements découlant de la surveillance dans le processus décisionnel pour les questions relatives à la conservation. Une majorité de personnes ont également déclaré que les projets de recherche ont contribué à déterminer l'état et les tendances des mesures et à soutenir les objectifs de la gestion active et les projets connexes, ou à mieux comprendre les stress sur les ressources des parcs. Par contre, la moitié des répondants pour les parcs nationaux situés au nord ont affirmé qu'ils n'utilisent jamais ou presque jamais les données de la surveillance et de la recherche produites dans les parcs pour la prise de décision étant donné l'état de la surveillance et de la recherche interne au moment de l'évaluation, bien qu'ils obtiennent des renseignements auprès d'autres sources (p. ex., d'autres ministères).

Nous avons aussi examiné les plans de gestion des parcs et les Rapports sur l'état des parcs nationaux pour voir si les données de la surveillance ou la recherche étaient intégrées dans les documents[22]. Nous avons constaté que les données sur l'état et les tendances des indicateurs étaient utilisées pour rendre compte de l'état actuel et des progrès réalisés par rapport aux objectifs, pour orienter l'élaboration de stratégies dans les plans de gestion et pour élaborer de nouveaux objectifs et des priorités pour la gestion active et le rétablissement (p. ex., l'information sur les grizzlis et les caribous utilisée pour établir les objectifs de la gestion active dans le parc national Banff).

Question 6 Indicateurs
Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
  • Objectifs de la gestion active pertinents définis.
  • Un certain nombre d'objectifs de la gestion active sont atteints et nombre d'objectifs pour lesquels des progrès ont été réalisés.
  • Nombre de parcs avec des mesures ou des indicateurs de l'IE améliorés.
4.2.1.3 Résultats ciblés pour la gestion active

Attente : Des progrès raisonnables sont réalisés pour que 80 % des objectifs de la gestion active pour améliorer l'IE soient atteints.

L'Agence définit la gestion active comme des interventions actives dans les écosystèmes ou leurs composantes afin de les maintenir dans un état souhaité. Elle comprend le rétablissement écologique (p. ex., la réintroduction d'espèces, la gestion des incendies et l'assainissement des sites contaminés) et les mesures d'atténuation (p. ex., la gestion de l'utilisation et des activités, la prévention des conflits entre les humains et la faune et le contrôle des espèces envahissantes). L'approche globale pour la restauration écologique dans les aires protégées à l'Agence a été reconnue internationalement[23] (c.-à-d. qu'elle était le fondement des lignes directrices de 2012 de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature [UICN) sur le rétablissement écologique pour les aires protégées) et elle était considérée comme une pratique exemplaire par notre groupe d'experts.

Agir sur le terrain

Ce programme a été mis sur pied en 2009-2010 afin de regrouper plusieurs sources de financement dans le but d'améliorer la prestation intégrée des programmes de l'Agence et de faciliter les investissements pluriannuels pour traiter les questions relatives à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux. Jusqu'à présent, 32 projets dans 24 parcs nationaux situés au sud et deux parcs nationaux au nord ont été appuyés par ces investissements. Certains projets touchent plusieurs parcs et certains parcs font l'objet de deux ou trois projets associés au programme Agir sur le terrain. La période correspondant à l'atteinte des objectifs s'échelonne de 2009 à 2015.

Ces projets visent à améliorer la conservation des ressources, la compréhension et l'appréciation du public, ainsi que les objectifs de l'expérience des visiteurs avec des parts de budget affectés à chaque activité des projets (c.-à-d. la part de la conservation des ressources varie entre 30 % et 91 % du budget d'un projet).

Il n'existe pas d'inventaire faisant autorité de toutes les initiatives de gestion active et de rétablissement majeures ou importantes entreprises à un moment donné dans tous les parcs nationaux [24]. Dans notre sondage des gestionnaires de la conservation des ressources, les parcs nationaux ont affirmé avoir entrepris entre une et 20 initiatives dans leurs parcs entre 2009 et 2011 (c.-à-d. 170 projets au total) avec plusieurs parcs nationaux, précisant qu'ils ne rendaient compte que de leurs initiatives plus importantes. Les gestionnaires fonctionnels croyaient en 2013 qu'un inventaire détaillé ne pouvait être élaboré à l'aide des systèmes d'information existants; cette tâche nécessiterait de plus amples consultations avec chaque parc.

Bien qu'un inventaire complet ne soit pas disponible, il existe un grand nombre de rapports[25] portant sur des projets enregistrant des résultats tangibles (p. ex., les rapports sur la réduction des espèces envahissantes, la réintroduction d'espèces indigènes, la mise en œuvre de régimes traditionnels des feux, la régénération des paysages, l'atténuation des impacts des sites contaminés ou des impacts des projets d'infrastructure).

De 2009 à 2012, les attentes de l'Agence en ce qui concerne le rendement de la gestion active étaient d'atteindre 80 % des objectifs de la gestion active pour améliorer l'IE d'ici mars 2014. À partir de 2012-2013, la date pour atteindre ces résultats a été changée pour mars 2015. Les objectifs pertinents sont associés aux projets du programme Agir sur le terrain (voir l'encadré). Bien que ces projets aient été jugés importants dans les rapports destinés au public et les plans d'entreprise de l'Agence, l'utilisation exclusive de leurs objectifs associés à cette attente en matière de rendement n'a pas été indiquée clairement dans les rapports publics.

En février 2013, l'Agence a confirmé qu'il y avait 99 objectifs de gestion active pertinents, associés à 32 projets du programme Agir sur le terrain financés depuis 2009 (voir l'annexe F). Les projets sont entrepris dans 20 parcs nationaux au sud et dans deux parcs nationaux situés au nord, et de nombreux parcs font partie de deux projets. Il a été signalé que trois projets étaient terminés, 24 étaient en cours et indiquaient que des progrès étaient réalisés, et cinq devaient être examinés étant donné leurs objectifs ambitieux ou nécessitaient un financement des partenaires pour obtenir des résultats.

Les objectifs du programme Agir sur le terrain sont tous axés sur l'intégrité écologique et comprennent un ensemble d'extrants (p. ex., introduire une espèce, brûler une zone de terre déterminée, enlever une infrastructure en particulier, assainir un site contaminé, planter des espèces indigènes) et de résultats (p. ex., la réintroduction réussie d'une espèce, le rétablissement de la connectivité des bassins hydrographiques, la réduction ou l'élimination d'une espèce envahissante).

Nous avons remarqué que le nombre d'objectifs varie selon les projets (entre 2 et 9); par conséquent, les projets ayant un plus grand nombre d'objectifs contribuent davantage aux résultats (c.-à-d. neuf des 32 projets représentent environ 50 % des objectifs) ce qui donne plus de poids à certains projets pour atteindre les objectifs. Il n'y a pas de raison évidente à cela. La date de l'atteinte des objectifs de l'Agence de quelques projets est fixée après la date d'échéance (c.-à-d. mars 2015).

En février 2013, on indique que 23 des 99 objectifs sont atteints (c.-à-d. 23 %), et que les objectifs de certains projets ne devaient pas être réalisés avant la fin des travaux.

4.2.1.4 Résultats ciblés pour l'intégrité écologique

L'engagement de l'Agence à améliorer un seul indicateur de l'intégrité écologique dans un groupe de parcs nationaux existe depuis 2008, bien qu'il ait été ajusté au fil du temps comme l'indique le tableau suivant. L'effet des changements est de réduire le nombre de parcs censés indiquer une amélioration ou de repousser l'échéance pour atteindre les objectifs.

Tableau 4 Révisions des attentes en matière de rendement pour l'intégrité écologique (2008-2013)
Plan d'entreprises Attentes en matière de rendement : améliorer au moins un indicateur de l'IE
2008-2009 dans 90 % des parcs (c.-à-d. 27 parcs nationaux dans le sud) d'ici mars 2013
2009-2010 dans 80 % des parcs situés dans le sud (c.-à-d. 24 parcs nationaux) d'ici mars 2013
2010-2011 dans 20 parcs nationaux dans le sud (c.-à-d. 66,7 %) d'ici mars 2014
2012-2013 dans 20 parcs nationaux dans le sud (c.-à-d. 66,7 %) d'ici mars 2015
Source : adapté des plans d'entreprise de l'APC

L'objectif de 2012-2013 d'améliorer l'intégrité écologique dans 20 parcs nationaux situés dans le sud d'ici mars 2015 est encore visé dans les plans d'entreprise de l'Agence de 2013-2014 et de 2014-2015.

Attente : Des progrès raisonnables sont réalisés afin que 20 parcs nationaux améliorent un indicateur de l'intégrité écologique.

Actuellement, tous les parcs nationaux qui ont reçu des fonds pour un projet dans le cadre du programme Agir sur le terrain sont censés démontrer des améliorations d'ici mars 2015, ainsi que les parcs nationaux qui ont indiqué des projets ne faisant pas partie du programme Agir sur le terrain dans leurs plans d'activités.

Mesure de l'amélioration : L'Agence a indiqué que l'objectif d'améliorer un indicateur de l'intégrité écologique peut être atteint :

  • en améliorant l'état ou les tendances d'un indicateur;
  • en améliorant l'état ou les tendances d'une mesure associées à l'indicateur;
  • en réalisant les objectifs de la gestion active relative à l'indicateur ou à la mesure.

L'approche permet d'apporter des améliorations à de multiples niveaux, selon le calendrier établi dans les attentes en matière de rendement, allant des changements aux écosystèmes à grande échelle (indicateurs), aux changements dans les composantes d'écosystèmes (mesures) et aux changements concrets sur le terrain qui n'a peut-être pas encore d'incidences mesurables sur l'état ou les tendances des mesures ou des indicateurs (objectifs de la gestion active). L'approche tient compte du fait que les écosystèmes dans leur ensemble sont complexes et sont souvent lents à changer à la suite des interventions des gestionnaires.

Dans ce contexte, il n'existe pas de liste établie des objectifs de la gestion active qui doivent être réalisés afin de démontrer une amélioration d'un indicateur. Le but est d'évaluer dans quelle mesure les objectifs de l'ensemble des projets ont été atteints et de tirer des conclusions selon la prépondérance de la preuve pour la totalité des objectifs des projets.

Quelles seront les améliorations : L'Agence ne tient pas d'inventaire national des indicateurs d'écosystèmes qu'elle vise à améliorer. Par conséquent, nous avons utilisé notre sondage auprès des gestionnaires de la conservation des ressources[26], les écosystèmes des projets du programme Agir sur le terrain, et la liste des écosystèmes pour lesquels des objectifs en matière d'efficacité de la gestion ont été fixés de la base de données du CIE pour compiler un inventaire des écosystèmes ciblés[27]. Collectivement, ces sources suggèrent que la majorité (73 %) des 129 indicateurs doivent faire l'objet d'améliorations ou qu'ils seront influencés par des efforts de gestion active. Tous les parcs nationaux se trouvant au sud ont subi des interventions pour influencer au moins deux de leurs écosystèmes, alors que des interventions directes ont été réalisées dans sept parcs nationaux pour quatre ou cinq écosystèmes.

Les interventions ne ciblent pas nécessairement les écosystèmes dont l'état est mauvais ou dont les tendances relatives à l'état sont en déclin. Cette approche est délibérée. Les gestionnaires investissement là où ils croient pouvoir apporter des changements concrets et mesurables à l'état des ressources naturelles. Il se peut qu'il ne s'agisse pas d'un écosystème dont l'état est mauvais ou avec des tendances en déclin étant donné qu'il est possible que l'Agence n'ait que peu de contrôle, sinon aucun, sur les facteurs influençant l'état ou les tendances. L'Agence peut également choisir d'investir dans des écosystèmes en bon état afin d'assurer qu'ils ne se détériorent pas et qu'ils nécessitent plus tard des interventions coûteuses). Dans le cas des projets du programme Agir sur le terrain, l'Agence vise aussi à atteindre d'autres objectifs, tels que l'amélioration de l'expérience du visiteur et l'engagement des partenaires, des intervenants et des auditoires cibles particuliers, lesquels contribuent à leur tour aux buts à plus long terme de la conservation.

Bien que les gestionnaires cherchent à influer sur de nombreux écosystèmes, les changements seront probablement plus important dans certains écosystèmes, ce qui est conforme à l'approche des projets du programme Agir sur le terrain et au fait que la plupart des gestionnaires de la conservation des ressources pourraient déterminer un ou deux écosystèmes associés aux attentes de l'Agence pour améliorer au moins un indicateur de l'intégrité écologique. Nous avons déterminé ces écosystèmes en tenant compte des rapports volontaires des gestionnaires de la conservation des ressources dans le sondage ou par le truchement d'un examen des plans de gestion et d'activités, des rapports sur l'état des parcs et des projets du programme Agir sur le terrain. Les indicateurs déterminés sont présentés dans les cases ombrées à l'annexe E.

Grâce au sondage mené auprès des gestionnaires de la conservation des ressources dans les parcs nationaux situés au sud au début du processus d'évaluation, nous avons constaté que 63 % d'entre eux affirmaient être en bonne voie de constater des améliorations de leur indicateur ciblé, et que 67 % indiquait que la majorité de leurs projets de gestion active contribuaient à améliorer leurs indicateurs ciblés.

Comme il a été souligné précédemment, la plupart du temps, la base de données du CIE ne contient pas encore les séries chronologiques de données requises pour démontrer les changements de l'état ou des tendances des indicateurs ou des mesures. Lorsqu'il existe des données, les changements enregistrés ne vont pas toujours dans la bonne direction, ou dans certains cas, indiquent une dégradation ou un retour à l'état initial (c.-à-d. lorsque trois points de données sont indiqués). Dans les entrevues comme dans les sondages, il était clair que la plupart des personnes interrogées croyaient que les améliorations seraient apportées aux mesures ou aux résultats particuliers aux projets plutôt qu'aux écosystèmes.

Conclusion générale : Efficacité - Ressources naturelles

Depuis l'introduction en 2006 de l'approche relative à la surveillance de l'intégrité écologique actuelle, des progrès considérables ont été réalisés dans l'établissement du cadre des indicateurs. De nombreuses mesures ont été élaborées et sont suivies. En 2011, l'Agence pouvait rendre compte de l'état de presque trois quarts des indicateurs dans les parcs nationaux situés au sud, et de l'état et des tendances pour 61 % des indicateurs, même si pour la plupart il s'agissait de l'état et des tendances initiales. Un très grand nombre d'activités de recherche appliquée sont en cours afin de soutenir la prise de décision. Les renseignements découlant de la surveillance et de la recherche appliquée sont intégrés aux plans de gestion et aux rapports sur l'état des parcs ainsi que dans les rapports de l'Agence, et sont utiles à la prise de décision dans les parcs nationaux.

En 2011, l'Agence a mis en place de nouvelles lignes directrices pour la surveillance écologique qui mettaient l'accent sur les exigences du suivi. Au moment de l'évaluation, aucune échéance n'était spécifiée pour la conformité des programmes de surveillance des parcs nationaux à ces lignes directrices, bien que vers la fin de l'évaluation, la direction prenait des mesures pour traiter cette question. Selon les données du système du CIE en 2013, nous avons constaté que les indicateurs pour les écosystèmes dans certains parcs nationaux n'ont pas été adaptés pour correspondre à la série nationale d'indicateurs de base, et que certains parcs nationaux ont davantage de mesures ou d'indicateurs actifs que requis. La mesure dans laquelle ces résultats représentent la réalité actuelle des progrès des activités de surveillance écologique sur le terrain n'est pas claire étant donné que tous les renseignements pertinents n'ont pas été enregistrés dans le système. Les gestionnaires ont reconnu l'importance de la saisie des données en temps opportun et ont commencé à prendre des mesures vers la fin de l'évaluation pour traiter la question.

De nombreux efforts en matière de gestion active et de restauration sont en cours à l'Agence. Toutefois, à l'exception des projets du programme Agir sur le terrain, il n'existe pas d'inventaire central qui indique l'ampleur de ces activités et les relie aux écosystèmes ou aux mesures. Divers rapports sur les résultats des projets sont disponibles et illustrent les incidences concrètes des efforts de l'Agence (p. ex., les rapports sur la réduction des espèces envahissantes, la réintroduction d'espèces indigènes, la mise en œuvre de régimes d'inflammabilité traditionnels, restauration des paysages, l'atténuation des sites contaminés ou les impacts des projets d'infrastructure). Les efforts de gestion active et de restauration tentent d'influer sur environ trois quarts des écosystèmes recensés dans les parcs nationaux situés au sud, couvrant toute la gamme d'états et de tendances de l'échelle d'évaluation (c.-à-d. des écosystèmes dont l'intégrité écologique est bonne et les tendances s'améliorent aux écosystèmes en mauvais état avec des tendances en déclin).

En ce qui concerne le sous-programme, l'Agence s'est fixé comme objectif d'atteindre 80 % des objectifs de la gestion active associée aux projets du programme Agir sur le terrain d'ici mars 2015. Les projets pertinents présentent une combinaison de 99 objectifs relatifs aux extrants et aux résultats. Le nombre d'objectifs associés à un projet varie de sorte qu'environ un tiers des projets représente la moitié des objectifs. En 2013, quelques projets ont été complétés et 23 objectifs ont déjà été atteints (c.-à-d. 23 %). Selon les progrès réalisés jusqu'à présent, la direction prévoit atteindre son objectif global d'ici mars 2015.

Les projets du programme Agir sur le terrain, ainsi que d'autres initiatives de gestion active, devraient contribuer à la réalisation de l'objectif de l'Agence au niveau des programmes qui est d'améliorer un indicateur de l'intégrité écologique sur 20 dans les parcs situés au sud d'ici mars 2015. Des améliorations en matière d'indicateurs de l'intégrité écologique peuvent être réalisées par l'une des trois façons suivantes : en améliorant l'état ou les tendances d'un indicateur; en améliorant l'état et les tendances d'une mesure; ou en atteignant les objectifs de la gestion active. La plupart des parcs nationaux semblent avoir un ou deux indicateurs plus particulièrement axés sur le soutien à la réalisation de cet objectif. La majorité des gestionnaires et des spécialistes croient que leurs projets de gestion active ou de rétablissement font bouger les choses, que ce soit en réalisant les objectifs de la gestion active ou en changeant l'état ou les tendances d'une mesure. Peu de personnes interrogées anticipent des changements pour un indicateur relatif aux écosystèmes étant donné que de ces derniers, en tant qu'ensemble, sont complexes et lents à réagir aux interventions de gestion. Compte tenu de l'étendue des diverses activités de gestion active et de rétablissement à l'Agence, il est raisonnable de conclure que l'objectif à l'échelon des programmes sera atteint.

4.2.2 Gestion des ressources culturelles

Les attentes de l'Agence en matière de gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux ont changé considérablement au cours de l'évaluation en raison de l'adoption de la Politique sur la gestion des ressources culturelles en janvier 2013 qui a remplacé la politique datant de 1994. La politique accorde moins d'importance à l'établissement d'un inventaire détaillé de toutes les ressources avec les plans et les interventions connexes et met davantage l'accent sur les risques pour les considérations particulières aux sites, les priorités de gestion et les ressources qui sont les plus menacées. La nouvelle politique indique les principales considérations dont les gestionnaires doivent tenir compte pour déterminer les priorités des investissements. Elle reconnaît qu'il y aura des ressources pour lesquelles l'Agence n'a pas suffisamment de fonds pour investir dans leur conservation, et propose des options pour assurer que ces ressources sont traitées avec respect. Une orientation supplémentaire pour soutenir l'interprétation et l'application de la politique sur le terrain a été prévue, mais elle n'était pas disponible au moment de l'évaluation.

Les données recueillies pour l'évaluation représentent la situation relative à la gestion des ressources culturelles comme elle était avant l'approbation de la nouvelle politique.

Question 7 Indicateurs
Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
  • Étendue des activités relatives à l'inventaire, la surveillance et la recherche sur les ressources culturelles dans les parcs nationaux. 
  • Mesure dans laquelle les renseignements disponibles (c.-à-d. découlant des activités relatives à l'inventaire, la surveillance et la recherche) sont accessibles et utilisés.

Attente : Les parcs sont en train de générer des connaissances pertinentes sur l'étendue et l'état des ressources culturelles.

Attente : Les renseignements sur les ressources culturelles sont accessibles et correspondent aux besoins des gestionnaires.

Contrairement à la base de données du CIE qui sert de système unique d'enregistrement pour les renseignements écologiques, il n'existe pas de système d'inventaire faisant autorité pour les ressources culturelles dans les parcs nationaux ou autres endroits gérés par l'Agence. On estime qu'il existe plus de 40 bases de données individuelles pour diverses ressources culturelles. Ces bases de données ne sont pas reliées et ne sont pas facilement accessibles par tout le personnel. Certaines ressources culturelles, telles que celles qui sont associées à l'intégrité commémorative des lieux historiques nationaux dans les parcs nationaux, sont répertoriées systématiquement et suivies[28]. La surveillance des autres types de ressources est plus ponctuelle et le suivi de l'état ou des tendances de ces dernières n'est pas effectué de façon uniforme[29].

Nous avons recueilli les données auprès de plusieurs sources en 2010, préalablement à l'évaluation, afin d'obtenir une estimation de la portée de l'inventaire des ressources culturelles dans les parcs nationaux. À cette date, nous avons recensé 20 lieux historiques nationaux à l'intérieur des limites des parcs (dont 18 administrés directement par l'Agence), 43 lieux monuments ou plaques de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (desquels 24 étaient associés à un lieu historique national dans un parc), 185 édifices fédéraux à valeur patrimoniale désignés, plus de 10 000 sites archéologiques et plus de 7 000 objets historiques sur place. Nous n'avons pas pu obtenir d'estimation du nombre des autres structures et bâtiments historiques ou du nombre de paysages et d'éléments paysagers ayant de l'importance sur le plan culturel (voir l'annexe G pour les définitions et les détails sur les diverses ressources culturelles).

Nous avons découvert que 20 parcs nationaux avaient affiché leurs priorités en matière de recherche relatives aux ressources culturelles sur le site Web du Système de demande de permis de recherche et de collecte (SDPRC) de l'Agence, et que, par exemple, environ 30 demandes de permis de recherche archéologique étaient approuvées chaque année. Les exemples d'intégration des renseignements sur les ressources culturelles dans la planification et les rapports sont plus limités. Nous avons constaté que moins d'un tiers des parcs nationaux avaient des objectifs précis en matière de ressources culturelles dans leur plan de gestion ou leurs rapports sur l'état des parcs nationaux. Un grand nombre des objectifs existants étaient axés sur l'élaboration d'inventaires ou l'évaluation de l'état des ressources plutôt que sur la gestion active.

Question 8 Indicateurs
Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
  • État des ressources culturelles.
  • Étendue des activités de gestion pour entretenir ou améliorer les ressources culturelles prioritaires et progresser dans l'atteinte des objectifs pertinents.

Attente : La gestion active contribue au maintien et à l'amélioration de l'état des ressources culturelles prioritaires.

État, stratégies et gestion active

  • Grâce aux sondages, nous avons appris que la plupart des ressources culturelles étaient en bon ou dans un état passable et que cet état était considéré stable. Toutefois, les tendances semblaient se détériorer pour d'autres bâtiments et structures historiques et les données ne suffisaient pas à déterminer les tendances pour l'état des paysages et des éléments paysagers.
  • Cinq parcs nationaux (14 %) ont indiqué avoir une stratégie globale pour la gestion des ressources culturelles. Les stratégies en place étaient élaborées par le truchement du projet pilote sur l'énoncé des valeurs des ressources culturelles (EVRC) de l'Agence. L'EVRC provisoire a été conçu pour aider les gestionnaires à déterminer les ressources devant être gérées en tant que ressources culturelles et à assurer des investissements stratégiques en termes de temps et de ressources disponibles. Une majorité importante (70 %) de répondants au sondage des gestionnaires de la conservation des ressources ont affirmé qu'ils élaboraient présentement une stratégie ou qu'ils prévoyaient le faire.
  • La plupart des parcs ont indiqué avoir participé à un ou plusieurs projets pour la gestion active des ressources culturelles entre avril 2008 et décembre 2011. Les détails particuliers aux projets n'étaient pas exigés dans le sondage. Toutefois, durant les visites sur place, nous avons trouvé certains exemples de projets récents, notamment la restauration de bungalows et de bâtiments patrimoniaux, l'assainissement des sites contaminés et l'identification et la gestion d'artefacts autour du site d'un bâtiment.

Conclusion générale : Efficacité - Ressources culturelles

L'Agence a apporté des changements considérables à sa politique sur la gestion des ressources culturelles au cours de l'évaluation, lesquels ont servi à axer davantage la gestion des ressources culturelles sur l'analyse propre aux sites et les priorités de gestion locales en fonction de la détermination des ressources les plus à risque et moins sur l'établissement d'un inventaire détaillé et la planification pour toutes les ressources.

Nous avons constaté qu'il n'existe pas de système unique d'enregistrement des ressources culturelles dans les parcs nationaux, ce qui crée des difficultés pour comprendre l'état des connaissances relativement à ces ressources. Des activités de recherche appliquée et d'intervention active relatives aux ressources culturelles sont entreprises, mais la portée et l'échelle de ces activités ne sont pas importantes par rapport aux ressources consacrées à la gestion des ressources naturelles dans les parcs nationaux. Un défi majeur qui se posera à l'avenir sera d'élaborer des mécanismes pour déterminer où les ressources sont le plus à risque et de présenter les priorités particulières aux sites.

4.2.3 Conséquences imprévues

Question 9 Indicateur
Existe-t-il des conséquences imprévues (positives ou négatives) découlant des activités de gestion des ressources dans les parcs nationaux?
  • Indice de conséquences imprévues de la conservation des ressources.

Attente : Les conséquences imprévues positives ou négatives de la conservation des ressources sont documentées et communiquées.

Les impacts non voulus ou imprévus sont définis comme des résultats qui n'étaient pas le but d'une action volontaire. Les résultats non prévus peuvent être bénéfiques/positifs ou nuisibles/négatifs. Un exemple classique d'impacts imprévus dans la conservation des ressources des parcs enregistrés il y a plusieurs décennies a été la politique de longue date sur la lutte contre les feux de forêt dans de nombreuses agences de parcs, laquelle a fait en sorte d'augmenter la charge de combustible et les conditions de croissance des feux. Ces derniers se sont avérés beaucoup plus importants et potentiellement plus dommageables. Par conséquent, la plupart des agences de parcs, notamment Parcs Canada, encourage maintenant la gestion active des feux, y compris l'utilisation du brûlage dirigé comme outil pour atteindre les objectifs écologiques.

Nous avons demandé aux intervenants clés d'indiquer les impacts non voulus ou inattendus relatifs à la gestion des ressources naturelles ou culturelles sur place ou découlant du programme de conservation en général[30]. Moins de la moitié des personnes interrogées ont répondu à la question. Lorsque les répondants ont décrit les impacts, ils ont souvent fait référence aux conséquences qui sont en fait prévues ou connues (c.-à-d. la prestation du programme de conservation des ressources naturelles en collaboration avec les chercheurs, les Autochtones, les collectivités locales et les visiteurs a permis d'accroître la réussite des activités de conservation, mais le fait de ne pas obtenir dès le départ l'engagement des intervenants peut causer des préoccupations locales ou une résistance)[31].

Quelques personnes interrogées croyaient que l'objectif de l'Agence d'encourager une plus grande utilisation des parcs nationaux par les visiteurs pouvait éventuellement avoir un impact négatif sur la conservation des ressources. Dans ce cas, les conséquences pour l'environnement ne découlaient pas des activités de conservation des ressources proprement dites, mais des autres programmes de l'Agence. Bien que la question ait été soulevée, aucun exemple en particulier n'a été présenté pour démontrer cette hypothèse.

L'Agence a tenté de déterminer et d'atténuer de nombreux types d'impacts potentiels grâce au processus d'évaluation environnementale requis par la loi. Dans le cas de l'Agence, les évaluations environnementales (ou plus récemment les analyses de l'impact environnemental) tiennent compte non seulement des incidences environnementales de la politique, du programme ou du projet proposé, mais également des impacts sur les ressources culturelles et l'expérience du visiteur. Nous avons constaté que plus de 2 650 évaluations environnementales pour des projets dans les parcs nationaux ont été entreprises entre 2005 et 2012, et par conséquent, de nombreux impacts sont prévus, documentés et atténués[32].

Conclusion générale : Conséquences imprévues

Nous n'avons constaté aucun impact imprévu, positif ou négatif, découlant des activités de la conservation des ressources proprement dites, ou provenant d'autres aspects des programmes de l'Agence, sur l'état des ressources dans les parcs nationaux.

4.3 Efficience et économie

Un programme est efficient dans la mesure où un niveau supérieur d'extrants est produit avec le même niveau d'intrants, ou si un niveau inférieur d'intrants est utilisé pour produire le même niveau d'extrants. Le niveau d'intrants et d'extrants peut augmenter ou diminuer en quantité, en qualité, ou les deux. Un programme est économique dans la mesure où le coût des ressources utilisées se rapproche du montant minimum nécessaire pour réaliser les résultats attendus.

Dans le cas du programme de conservation des ressources des parcs nationaux, les intrants consistent en budgets, personnel et biens contemporains et culturels. Les extrants sont les renseignements, les décisions, les plans et les rapports, ainsi que les projets de gestion active et de rétablissement en place dans les parcs nationaux. Les résultats sont ceux des initiatives visant à maintenir ou à améliorer l'intégrité écologique des parcs nationaux et l'état des ressources culturelles dans les parcs.

Cette section du rapport est divisée en trois parties : la première se concentre sur une description de la nature et du modèle des données sur les dépenses pertinentes (c.-à-d. les intrants), la deuxième examine les renseignements qualitatifs provenant des sondages relatifs aux questions de l'évaluation, et la dernière partie résume les diverses mesures de gestion entreprises pour améliorer l'efficience et l'économie du programme.

Dans cette section, nous avons intégré notre discussion sur les aspects naturels et culturels de la conservation des ressources dans les parcs nationaux afin de simplifier le rapport.

Questions 10 et 11 Indicateurs
Dans quelle mesure la composante des ressources naturelles (des ressources culturelles) du programme est-elle efficiente et économique?
  • Les coûts des activités et les extrants sont déterminés.
  • Les extrants sont produits à temps et selon le budget et en quantité suffisante pour obtenir des résultats.
  • Preuve d'un engagement pour améliorer l'efficience des opérations.

4.3.1 Description des dépenses

Attente : Les coûts de la production des extrants et des résultats sont connus et vérifiés.

Pour la période couverte par l'évaluation, les dépenses pour la conservation des ressources naturelles étaient codées selon les cinq activités générales indiquées ci-dessous[33] :

  • sciences appliquées (c.-à-d. les coûts de la recherche sur les écosystèmes ou leurs composantes);
  • surveillance et établissement de rapports (c.-à-d. les coûts de la surveillance de l'IE, l'établissement d'inventaires écologiques et la tenue à jour de base de données);
  • évaluation environnementale (c.-à-d. les coûts de la planification et de la coordination du processus, la préparation des évaluations, la surveillance des impacts et des résultats);
  • gestion active et rétablissement (c.-à-d. les coûts de tous les types d'interventions, y compris les projets tels que ceux du programme Agir sur le terrain, le travail pour gérer la dimension humaine des écosystèmes des parcs telle que les impacts des lotissements urbains, les activités d'extraction des ressources, le contrôle de la pollution, la gestion des infestations d'insectes et le contrôle des inondations et la protection contre ces dernières);
  • gestion des feux (c.-à-d. les coûts fixes et variables associés à la planification et au maintien de l'état de préparation aux incendies, ainsi que les coûts associés au brûlage dirigé et aux interventions d'urgence et d'extinction des incendies).

Les dépenses pour la conservation des ressources culturelles étaient codées selon trois activités :

  • inventaire et évaluation (c.-à-d. les coûts pour évaluer si une ressource a une valeur patrimoniale et pour inventorier les ressources connues);
  • surveillance et établissement de rapports (c.-à-d. les coûts pour établir l'état des ressources culturelles et leurs composantes, en effectuer le suivi et en rendre compte);
  • conservation et atténuation (c.-à-d. les coûts pour conserver les ressources culturelles et atténuer les menaces ou traiter la dégradation des ressources).

Ces activités sont directement liées au programme de la conservation des ressources patrimoniales dans le système financier de l'Agence, mais ne sont pas liées directement aux sous-programmes pertinents (c.-à-d. la conservation des parcs nationaux, des lieux historiques nationaux et des aires marines nationales de conservation). Par conséquent, il n'était pas possible de connaître le total des coûts de la conservation des ressources du sous-programme des parcs nationaux. À la fin de l'évaluation, les gestionnaires avaient restructuré l'architecture d'alignement des programmes et étaient en train d'harmoniser les codes des activités aux sous-programmes; ces renseignements seront disponibles plus tard.

Pour évaluer les coûts du sous-programme pour la période pertinente, nous avons obtenu les données sur les dépenses par codes d'activité, niveaux organisationnels et emplacements[34]. À partir de ces données, nous avons pu déterminer et éliminer les coûts liés directement aux lieux historiques nationaux et aux aires marines nationales de conservation. Les coûts des activités restantes liés à un parc national ou à d'autres niveaux organisationnels (c.-à-d. les bureaux d'unités de gestion, les centres de services, le Bureau national). Les dépenses pertinentes totales par année figurent au tableau 5[35].

Tableau 5 Dépenses des activités pertinentes par niveau organisationnel
Dépenses liées aux 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 Total
Total 97 214 828 95 864 243 95 602 608 93 265 467 87 177 387 469 124 534
Parcs nationaux 57 418 439 51 375 186 56 616 804 51 116 403 50 797 800 267 324 632
Autres niveaux organisationnels 39 796 389 44 489 058 38 985 805 42 149 064 36 379 587 201 799 903

Le total des dépenses (c.-à-d. 469 M$) est composé de salaires (59 %), de biens et services (35 %), de dépenses en capital (4 %) et de contributions (2 %). Le total annuel des dépenses a diminué d'environ 10 % au cours de la période de cinq ans.

On remarque des variantes dans les dépenses selon le niveau organisationnel sur différentes activités. Par exemple, 80 % des coûts de la gestion des feux étaient directement associés aux parcs nationaux. Un peu moins des deux tiers des dépenses pour la recherche appliquée, la surveillance, l'établissement de rapports et la gestion active pour la conservation des ressources naturelles étaient liées aux parcs nationaux, tout comme 47 % des coûts des évaluations environnementales. Par contre, seulement 13 % des dépenses pour la conservation des ressources culturelles étaient associées aux parcs nationaux.

Les coûts réels du sous-programme sont ceux liés directement aux parcs nationaux, plus une partie inconnue des coûts à « d'autres » niveaux de l'Agence qui contribuent à la conservation dans les parcs nationaux, à la différence de la conservation dans les lieux historiques nationaux ou les aires marines nationales de conservation.

En l'absence de renseignements précis qui nous permettraient de déterminer la partie exacte des coûts liés à « d'autres » niveaux dans les parcs nationaux, nous avons modélisé différents scénarios fondés sur deux hypothèses de base :

  1. de 80 % à 95 % des dépenses ont été engagées pour la conservation des ressources naturelles dans les parcs nationaux
  2. de 10 % à 20 % des dépenses ont été engagées pour les ressources culturelles dans les parcs nationaux.

L'analyse donne à penser qu'en moyenne, les dépenses annuelles se chiffrent probablement entre 71 M$ et 81 M$ (c.-à-d. plus ou moins 12 % des dépenses totales de l'Agence). En 2012-2013, l'Agence a commencé à évaluer les coûts du sous-programme dans le but d'en faire rapport publiquement en réponse aux exigences changeantes du Conseil du Trésor (c.-à-d. 88,9 M$ pour l'année). Cette estimation comprend les coûts liés directement aux services internes, lesquels sont toutefois affectés à des programmes et à sous-programmes particuliers. Nous n'avions pas les données requises pour apporter cet ajustement à nos estimations.

Dépenses par parcs : Les dépenses directement affectées aux parcs nationaux (c.-à-d. à la première ligne du tableau 5) sont subdivisées au tableau 6 en dépenses liées à la conservation des ressources naturelles et culturelles.

Tableau 6 Dépenses des parcs pour la conservation des ressources naturelles et culturelles
Type 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 Total
Total 57 418 439 51 375 186 56 616 804 51 116 403 50 797 800 267 324 632
Conservation des ressources naturelles 53 794 617 48 055 988 53 562 524 48 286 528 47 343 906 251 043 563
Conservation des ressources culturelles 3 623 822 3 319 198 3 054 279 2 829 875 3 453 894 16 281 069

En moyenne, 94 % des dépenses pour la conservation des ressources directement liées aux parcs nationaux sont allouées à la conservation des ressources naturelles plutôt qu'aux ressources culturelles. Les dépenses moyennes sur une période de cinq ans pour chaque type d'activité de conservation des ressources naturelles sont indiquées à l'annexe H.

Un examen du modèle des dépenses a révélé que :

  • les parcs nationaux situés au sud représentent 90 % des dépenses associées aux parcs pour la conservation des ressources naturelles;
  • les dépenses moyennes pour la conservation des ressources naturelles varient considérablement entre les parcs nationaux, soit entre un peu plus de 100 k$ et 950 k$ dans les parcs nationaux situés au nord, et d'environ 550 k$ à 5 M$ dans les parcs nationaux situés au sud;
  • 38 % des dépenses directement liées aux parcs nationaux étaient destinées à la gestion et à la restauration (c.-à-d. qu'elles ne comprennent pas le processus d'évaluation environnementale ou le programme des incendies), alors que 36 % étaient associées à l'acquisition de connaissances (c.-à-d. les sciences appliquées, la surveillance et l'établissement de rapports);
  • la gestion des feux représente une part importante des coûts dans plusieurs parcs nationaux situés au sud, soit entre 25 % et presque 75 % des dépenses totales pour la conservation des ressources associées aux parcs pour la période de l'évaluation;
  • les dépenses liées à la recherche appliquée, la surveillance et l'établissement de rapports sont fortement corrélées avec les dépenses pour la gestion active et le rétablissement (c.-à-d. plus on dépense pour les activités d'acquisition de connaissances, plus on dépense pour la gestion active).

Tous les parcs nationaux ont également enregistré des dépenses pour la conservation des ressources culturelles, bien que cette activité varie entre quelques centaines de dollars et 1,2 M$. Une fois de plus, la grande majorité (c.-à-d. 86 %) de ces dépenses est associée aux parcs nationaux situés au sud. Sept parcs nationaux ayant des dépenses de près ou de plus d'un million de $ M comptent pour près des trois quarts de toutes les dépenses. Parmi tous les parcs nationaux, la majorité des dépenses (70 %) étaient liées à la conservation et à l'atténuation, dont 16 % la surveillance et l'établissement de rapports et le reste pour l'inventaire et l'évaluation.

Le fait que les dépenses pour la conservation des ressources naturelles et culturelles varient grandement entre les parcs nationaux n'est pas surprenant étant donné les nombreux facteurs pouvant influer sur ces dépenses (p. ex., la géographie, l'éloignement et l'accessibilité; l'étendue de l'expertise interne; l'état actuel et les tendances des ressources; divers événements tels que les incendies ou les inondations). Nous n'avions pas toutes les données nécessaires pour déterminer si la variation observée dans les dépenses était raisonnable à la lumière des objectifs de gestion.

4.3.2 Perception de l'efficience de la conservation des ressources naturelles[36]

Dans le cadre de notre sondage, on a demandé aux gestionnaires de la conservation des ressources d'évaluer l'efficience de neuf composantes différentes de leurs activités de conservation des ressources naturelles[37]. Dans le sondage, l'efficience était définie comme le fait d'obtenir le plus d'extrants possible (c.-à-d. des produits) pour les ressources humaines et les fonds investis.

La majorité des personnes interrogées ont affirmé que la plupart des composantes de leur programme étaient efficientes, bien que certaines composantes soient plus susceptibles d'être cotées comme étant efficientes. Par exemple, les activités de surveillance et d'établissement de rapports ont été jugées efficientes par 75 % des répondants, comparativement à l'élaboration de stratégies de rétablissement qui était considérée efficiente par moins de la moitié d'entre eux[38]. Les résultats étaient similaires pour les parcs nationaux situés au sud et au nord, bien que l'établissement de rapports de recherche soit considéré plus efficient par les parcs nationaux situés au nord que les parcs nationaux situés au sud.

Nous avons également demandé aux personnes interrogées lors des sondages et des entrevues de déterminer les obstacles à l'atteinte de résultats. Comme il fallait s'y attendre[39], le manque perçu de ressources (c.-à-d. humaines et financières) était l'obstacle le plus souvent mentionné. Bien que les résultats soient uniformes parmi plusieurs groupes de répondants, il convient de noter que les réponses ont été obtenues avant la mise en œuvre de nombreux changements apportés aux exigences et à la structure de prestation du programme (p. ex., des changements aux lignes directrices sur l'intégrité écologique, la politique sur la gestion des ressources culturelles, l'achèvement de l'initiative sur le Renouvellement de la conservation des ressources, les incidences découlant du budget de 2012). Un grand nombre de ces changements avaient pour but de concentrer les activités sur un ensemble plus modeste de priorités et d'adapter la capacité de l'Agence à cet ensemble d'objectifs plus concentré. À ce titre, les rapports concernant les contraintes en matière de ressources devraient être traités avec prudence.

4.3.3 Mesures de gestion pour soutenir des activités efficientes

Attente : Les gestionnaires font preuve d'un engagement à améliorer l'efficience des activités.

Avant et durant l'évaluation, les gestionnaires ont pris un certain nombre de mesures pour améliorer l'efficience du sous-programme de la conservation des parcs nationaux conservation. En voici le résumé :

Le Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée et l'Agence Parcs Canada s'associent pour réduire la mortalité des grizzlis dans les parcs nationaux

Depuis 2010, l'Agence collabore avec le Chemin de fer Canadien Pacifique (CFCP) et les universités de l'Alberta et de Calgary pour élaborer conjointement un plan d'action quinquennal afin de réduire la mortalité associée à la voie ferrée chez les ours bruns dans les parcs nationaux. Dans le cadre de ce partenariat, le CFCP investit un million de dollars dans le lancement d'un programme de recherche pour étudier le comportement des grizzlis et des technologies et des pratiques éventuelles d'atténuation des risques. Les premiers résultats indiquent que de multiples facteurs contribuent à la mortalité des grizzlis et qu'une série de mesures d'atténuation seront requises pour réduire le risque de mortalité. Les projets de recherche continus aideront à comprendre comment la motivation des ours bruns à fréquenter la voie ferrée change tout au long de l'année et quelles mesures seront les plus efficaces pour réduire la mortalité.

  • Souligner l'importance de la collaboration et de l'intégration : Pour réduire les coûts, les gestionnaires ont expressément encouragé la collaboration interne en adoptant une approche biorégionale pour la surveillance et la gestion active de l'intégrité écologique (p. ex., échanger l'expertise, déterminer les approches communes et optimales, minimiser le chevauchement des tâches et assurer une synergie interfonctionnelle). Dans le sondage des gestionnaires de la conservation des ressources, presque tous les parcs nationaux ont mentionné un certain niveau de collaboration biorégionale pour la surveillance. Les projets du programme Agir sur le terrain encouragent également la collaboration interne pour réaliser les objectifs[40]. Les personnes interrogées dans le cadre des sondages et des entrevues ont affirmé que l'approche biorégionale et les projets du programme Agir sur le terrain avaient contribué à l'efficience des activités.

    Notre examen de la littérature a conclu que la collaboration avec des partenaires et des intervenants externes représente une pratique exemplaire internationale utilisée pour optimiser les ressources, mettre les connaissances en commun et établir des relations essentielles pour la réalisation des objectifs à long terme de la conservation. Dans nos entrevues et nos sondages, tous les parcs nationaux ont dit avoir fait appel à une certaine forme de partenariat externe pour atteindre les objectifs, notamment avec les autres ministères et organismes fédéraux, les gouvernements provinciaux et les administrations municipales, les organisations non gouvernementales, l'industrie et les organisations autochtones. La collaboration avec des chercheurs externes et la participation des bénévoles et des visiteurs aux initiatives scientifiques organisées par les citoyens[41] sont également reconnues comme de bonnes pratiques. Le fait de faire appel à des ressources externes contribue non seulement à l'acquisition de connaissances, mais également aux ressources affectées aux projets et à l'exécution de ceux-ci comme c'est le cas dans certains projets du programme Agir sur le terrain (voir l'exemple présenté dans l'encadré).

    Les initiatives de science citoyenne et les projets du programme Agir sur le terrain visent expressément à atteindre non seulement les objectifs de la conservation, mais également ceux associés au rayonnement, à l'appréciation du public et à l'expérience du visiteur. Une autre variation du thème de l'intégration apparaît clairement dans l'élaboration des stratégies de rétablissement des espèces en péril qui concernent plus d'une espèce ou qui combinent les étapes dans le processus (p. ex., l'élaboration simultanée de stratégie de rétablissement et de plans d'action). Dans chaque cas, la réalisation d'objectifs multiples grâce aux mêmes dépenses de projet vise à accroître l'efficience et l'économie des activités de l'Agence.

  • Concentrer les activités requises pour obtenir des résultats : Les Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique (2011) étaient destinées à axer les programmes de surveillance sur une série réduite d'indicateurs nationaux et uniformes qui répondrait aussi efficacement que possible aux besoins en matière de renseignements de l'Agence. Les modifications apportées à la politique sur la gestion des ressources culturelles en 2013 ont également aidé à concentrer les efforts de la conservation des ressources culturelles dans les parcs nationaux sur les priorités de base et les risques plus élevés. Les changements introduits récemment aux exigences du gouvernement fédéral associées aux évaluations des impacts environnementaux permettront aussi d'orienter ces activités là où elles représentent une valeur ajoutée du point de vue de la conservation. Dans tous ces cas, l'Agence cherche à minimiser les coûts tout en continuant de produire des extrants et des résultats.

  • Modifier les modèles de conception des programmes et d'affectation des ressources : Depuis 2009, plusieurs changements dans le modèle de prestation du programme de la conservation des ressources visaient, en partie du moins, à minimiser les intrants et à améliorer l'efficience des activités. Des détails supplémentaires concernant certains de ces changements sont présentés ci-dessous dans la section sur la conception du programme. Pour le moment, nous avons simplement remarqué les points suivants :
    • Depuis 2009, l'Agence a lancé une initiative pour renouveler la fonction de la conservation des ressources afin de clarifier et de mettre à jour les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités, et de créer une série de modèles organisationnels normalisés à l'échelle nationale pour la fonction adaptée aux exigences des différentes unités de gestion.
    • À la suite des réductions budgétaires de 2012, le Bureau national et les centres de services de l'Agence ont été réunis en une structure réduite et considérablement simplifiée. Ces changements comprenaient entre autres la réorganisation et le repositionnement du rôle de la Direction de la conservation des ressources naturelles de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées du Bureau national afin qu'elle soit plus en mesure de soutenir les objectifs de la conservation des unités de gestion.
    • Le budget de 2012 a également permis le déploiement d'efforts au sein de l'Agence pour mieux adapter les activités des travailleurs saisonniers de l'Agence, notamment la fonction associée à la conservation, afin de concentrer les travaux sur les périodes pendant lesquelles la demande est élevée, ce qui aide en principe à réduire les coûts, tout en assurant que des extrants et des résultats importants sont produits.

  • Examens opérationnels : Comme nous l'avons mentionné plus haut, les Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique de 2011 ont introduit le concept des examens opérationnels volontaires des programmes de surveillance de chaque parc. Le concept de ces examens s'inspire de l'approche déjà en place des examens opérationnels volontaires pour les activités d'évaluation environnementale dans un parc national en particulier (voir le Guide d'examen opérationnel pour l'évaluation environnementale de juin 2010). L'utilisation de ces examens offre un mécanisme pour aider les gestionnaires des parcs nationaux à l'échelle locale à évaluer l'efficience de leurs activités de surveillance (c.-à-d. pour déterminer la série minimale des mesures et des indicateurs pertinents qui respectent les normes de la crédibilité scientifique, et comme moyen pour échanger les pratiques exemplaires). À la fin de l'évaluation, les gestionnaires ont indiqué que des examens opérationnels avaient été effectués à titre expérimental dans quelques parcs nationaux.

  • Projets du programme Agir sur le terrain : Les initiatives du programme Agir sur le terrain ont été un des rares cas où les renseignements étaient facilement accessibles relativement aux budgets, aux dépenses et aux progrès réalisés jusqu'à présent dans le cadre des projets. En 2012, nous avons examiné les détails de 26 projets dont les budgets variaient entre 655,8 k$ et 6,5 M$. Le processus de sélection des projets et de surveillance de ces initiatives est rigoureux (p. ex., le financement est centralisé, il existe plusieurs niveaux d'examen des propositions de projet, les projets doivent être approuvés par le Comité exécutif de gestion de l'Agence, une surveillance annuelle des progrès est exercée par rapport aux résultats attendus). Ce niveau de surveillance garantit dans une certaine mesure que les projets sont conçus et exécutés avec efficacité. Nous avons constaté que de nombreux projets en 2012 ont accusé des retards et n'ont pas pu respecter les profils de dépenses initiaux. Ceci peut s'expliquer en partie par les contraintes budgétaires de l'Agence, lesquelles ont aussi nécessité de réaffecter certains fonds à des exercices futurs. Plusieurs projets ont accusé un retard en raison de certains événements, notamment des conditions météorologiques qui ont eu une incidence sur la capacité à mener à bien des activités telles que le brûlage dirigé, des changements apportés à la conception ou à la portée d'un projet, un manque de continuité en raison du roulement du personnel, et des problèmes relatifs aux relations externes, aux partenariats ou à des litiges. Jusqu'à présent, ces événements ont une incidence limitée sur les coûts des projets, bien que les délais pour la réalisation des travaux aient été prolongés. Par conséquent, l'Agence a modifié son objectif de rendement pour atteindre 80 % des objectifs de gestion active associés à ces projets de mars 2014 à mars 2015.

Conclusion générale : Efficience et économie

Pour la période visée par l'évaluation, l'Agence n'a pas directement effectué le suivi des coûts du sous-programme de conservation des ressources des parcs nationaux, bien qu'elle le fera à l'avenir. Selon certaines hypothèses, nous avons constaté que les coûts du sous-programme durant cette période se situaient entre 71 M$ et 81 M$ par année. La grande majorité de ces coûts servent à la conservation des ressources naturelles plutôt qu'à celle des ressources culturelles. Les dépenses sont engagées dans les parcs nationaux situés au sud plutôt qu'au nord. La gestion active représente la plus grosse dépense pour les deux types de conservation, suivie des coûts pour l'acquisition de connaissances. Comme prévu, on note un écart important dans les dépenses engagées pour la conservation des ressources naturelles et culturelles entre chaque parc national. Nous avons manqué de données pour déterminer si l'écart observé était justifié à la lumière des objectifs de gestion.

Les données des sondages et des entrevues recueillies au début du processus d'évaluation indiquent que la majorité des gestionnaires considèrent que la plupart des composantes de leurs programmes de gestion des ressources naturelles sont efficaces. À cette date, le niveau des ressources était souvent perçu comme un obstacle à l'atteinte de résultats à long terme pour la conservation. Nous avons constaté que les attentes et les exigences de l'Agence ont changé avec le temps et qu'elles sont maintenant plus axées sur les objectifs et les risques principaux en fonction de la disponibilité des ressources.

Nous avons également noté un certain nombre de pratiques de gestion et de mesures conçues pour influer sur l'efficacité et l'économie du sous-programme, notamment les efforts pour encourager la collaboration et l'intégration pour atteindre les objectifs, les changements visant à concentrer les exigences, la modification des structures et des modèles d'affectation des ressources de l'Agence, y compris l'harmonisation des activités des travailleurs saisonniers et l'introduction de mécanismes, tels que des examens opérationnels volontaires pour le programme de surveillance écologique, lesquels pourraient en principe contribuer aux économies futures. Les projets de l'initiative Agir sur le terrain, un aspect clé de la gestion active des écosystèmes de l'Agence, sont gérés de façon à fournir l'assurance qu'ils sont conçus et exécutés de façon efficace.

4.4 Conception et exécution

Question 12 Indicateurs
Dans quelle mesure le programme est-il conçu pour la réalisation optimale des résultats voulus?
  • Mesure dans laquelle le personnel de l'Agence juge que les accords actuels et nouveaux sur les ressources sont pratiques et efficaces.

Cette section du rapport présente une description plus détaillée de certains changements apportés à la conception du programme au cours de l'évaluation. Pour la plupart d'entre eux, il est encore trop tôt pour évaluer les incidences de ces changements dans l'atteinte des résultats.

4.4.1 Renouvellement de la conservation des ressources

En 2009, l'Agence a entamé un processus de renouvellement afin de passer du modèle de ressources humaines en place pour la conservation des ressources à une fonction plus spécialisée, et de clarifier et de mettre à jour les obligations redditionnelles, les rôles et les responsabilités, selon les nouveaux modèles organisationnels. Le délai initial pour la mise en œuvre du renouvellement par les unités de gestion était prévu à l'été ou à l'automne 2011. Toutefois, la structure renouvelée n'a pas été mise en place avant juillet 2012[42].

En vertu du nouveau modèle, un gestionnaire de la conservation des ressources est affecté à chaque parc. Ces gestionnaires doivent assumer les rôles et les responsabilités définis dans le modèle fonctionnel de leur propre unité de gestion pour la gestion des écosystèmes et des ressources culturelles dans les parcs nationaux, et sont responsables des activités connexes (p. ex., la gestion des incendies, les services géomatiques et les communications de l'unité de gestion). Le poste de gestionnaire de la conservation des ressources est le principal point d'intégration pour la conservation des ressources naturelles et culturelles dans un parc.

Le gestionnaire de la conservation des ressources est appuyé par un groupe de chefs d'équipe d'écologistes qui dirigent les programmes scientifiques qui leur sont assignés et supervisent les équipes de techniciens de la conservation des ressources et d'agents de la gestion des ressources. Le modèle fonctionnel comprend également des conseillers en gestion des ressources culturelles qui fournissent des conseils et un soutien pour la gestion des initiatives et des projets relatifs à la politique sur la gestion des ressources culturelles de Parcs Canada[43].

La taille et la composition particulière de l'équipe de gestion des ressources varient d'un parc à l'autre selon les défis et les besoins associés à la conservation des ressources de chaque parc, conformément aux modèles nationaux. Par exemple, pour tous les parcs nationaux, du personnel est affecté à la gestion quotidienne des ressources naturelles dans le parc national ou à l'unité de gestion. Toutefois, seuls les parcs nationaux où la gestion des feux représente une activité importante disposent de personnel chargé de cette fonction. Dans le même ordre d'idées, étant donné les différents niveaux de besoins en matière de gestion des ressources culturelles, la plupart des unités de gestion comptent au moins un membre du personnel ayant pour mandat de fournir des conseils sur la gestion des ressources culturelles, mais peu de parcs nationaux ont du personnel en place pour assumer la gestion des ressources culturelles.

Nous avons interrogé des gestionnaires de la conservation des ressources avant la fin de ce processus et avons découvert qu'à ce moment, la majorité affirmait que l'achèvement du processus représentait une étape importante pour stabiliser la fonction, et qu'ils s'attendaient à ce que le processus clarifie les rôles et les responsabilités et qu'il fournisse une structure améliorée pour la prestation du programme.

4.4.2 Réorganisation du Bureau national

En 2011, la Direction de la conservation des ressources naturelles de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées (DGECAP) a été restructurée. La Direction renouvelée compte quatre divisions[44] chargées d'exercer un leadership fonctionnel et d'offrir un soutien scientifique et technique aux unités de gestion dans les domaines suivants :

  • Surveillance et données écologiques, notamment les systèmes de surveillance de l'intégrité écologique et d'établissement de rapports, la gestion et la tenue à jour du CIE, et l'élaboration des exigences de la cartographie spatiale pour les projets d'établissement d'aires protégées et de conservation des ressources.
  • Gestion active et restauration écologique, notamment les projets importants tels que les initiatives du programme Agir sur le terrain, d'autres questions prioritaires pour la gestion des écosystèmes, ainsi que la politique et le soutien pour les programmes de gestion des feux. Cette division est une fusion des anciennes fonctions de la gestion des incendies et de la restauration écologique.
  • Conservation et gestion des espèces, notamment tous les aspects de la protection, de la conservation et de la gestion des espèces relatifs à la mise en œuvre de la Loi sur les espèces en péril et des interventions connexes.
  • Évaluation environnementale, notamment toutes les activités en lien avec l'application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (CEAA) et des régimes d'évaluation environnementale dans le Nord.

Conclusion générale : Conception et exécution

La conception et l'exécution du programme de conservation des ressources des parcs nationaux ont changé considérablement au cours de l'évaluation. Le renouvellement de la fonction de la conservation des ressources a engendré une série de modèles organisationnels normalisés à l'échelle nationale pour la fonction adaptée aux exigences des diverses unités de gestion. Selon les nouveaux modèles, un gestionnaire de la conservation des ressources est attribué à chaque parc et est responsable de l'écosystème et de la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Le gestionnaire de la conservation des ressources est appuyé par un groupe de chefs d'équipe d'écologistes qui dirigent les programmes scientifiques qui leur sont assignés et supervisent les équipes de techniciens de la conservation des ressources et d'agents de la gestion des ressources. La mise en œuvre de la structure renouvelée a nécessité plus de temps que prévu. Elle était achevée en juillet 2012, mais on devait encore éclaircir les rôles et les responsabilités. Les gestionnaires de la conservation des ressources étaient d'avis que la structure de l'exécution du programme avait été améliorée. À l'échelle nationale, la Direction de la conservation des ressources naturelles du Bureau national a également été restructurée pour appuyer la surveillance écologique et les systèmes d'information, la gestion active et le rétablissement écologique, les espèces en péril, la politique maritime et les activités d'évaluation environnementale sur le terrain.

5. Conclusions et recommandations

Le sous-programme de conservation des parcs nationaux représente environ 12 % de la totalité des dépenses annuelles de l'Agence. Une incapacité à gérer de façon adéquate le sous-programme pourrait engendrer une perte de l'intégrité écologique des ressources naturelles et de la valeur historique des ressources culturelles dans les parcs nationaux, et en fin de compte, avoir une incidence sur la capacité de l'Agence à soutenir ces ressources et ces lieux patrimoniaux protégés pour les générations futures. Étant donné le caractère significatif de l'investissement et l'importance du sous-programme pour le mandat de l'Agence, ce dernier a été désigné comme prioritaire pour l'évaluation dans les plans d'évaluation de 2009-2010 à 2011-2012 de Parcs Canada.

L'évaluation portait sur les aspects suivants :

  1. Pertinence : la conservation des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux correspond-elle aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral et de l'Agence? Répond-elle aux besoins des Canadiens?
  2. Efficacité : la gestion des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux produit-elle les extrants prévus et réalise-t-elle les résultats attendus?
  3. Efficience et économie : la gestion des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux est-elle efficiente et économique dans la production des extrants et des résultats attendus?
  4. Conception et exécution : dans quelle mesure le sous-programme est-il conçu pour la réalisation optimale des résultats souhaités?

L'examen des documents et des dossiers, des sondages, des entrevues et de visites sur place réalisés entre 2011 et 2012 nous a permis de bien comprendre la conservation des ressources dans les parcs nationaux telle qu'elle était au moment de l'évaluation. Durant cette période et par la suite, tous les aspects du sous-programme de conservation ont subi de nombreux changements (c.-à-d. des changements aux structures et aux modèles organisationnels, aux rôles et aux responsabilités, ainsi qu'aux lois, politiques et orientations pertinentes). Par conséquent, la pertinence de certains renseignements sur l'efficacité du sous-programme recueillis au début de l'évaluation était moins grande. L'examen continu des documents et des dossiers et l'analyse des données secondaires, ainsi que les discussions avec les gestionnaires fonctionnels tout au long de 2013, ont servi à contextualiser et à compenser certaines limites des données plus anciennes.

Pertinence

Nous avons conclu que le sous-programme de conservation des parcs nationaux demeure pertinent. On constate toujours la présence de menaces pour les ressources naturelles et culturelles dont Parcs Canada est responsable. La conservation des ressources dans les parcs nationaux est conforme au mandat législatif et opérationnel de Parcs Canada, et cette priorité est clairement mise en évidence dans les documents ministériels et stratégiques de l'Agence. Le programme correspond aux priorités et aux engagements internationaux à l'échelle gouvernementale. En règle générale, les Canadiens appuient énergiquement le rôle du gouvernement fédéral dans la protection des ressources naturelles et culturelles. À l'échelle locale, de nombreux Canadiens sont sensibilisés à la conservation de ces ressources et y participent activement.

Efficacité

Activités et extrants : Il existe amplement de données indiquant que de nombreuses activités prévues ont lieu et que les extrants connexes sont produits, ce qui inclut les diverses formes de surveillance des ressources écologiques et culturelles et de recherche appliquée, ainsi que de nombreux types d'intervention de gestion visant à maintenir ou à améliorer les aspects des écosystèmes, et dans une moindre mesure, l'état des ressources culturelles dans les parcs nationaux.

Depuis l'introduction de l'approche moderne envers la surveillance de l'intégrité écologique (IE) en 2006, des progrès considérables ont été réalisés dans l'établissement du cadre des indicateurs, et de nombreuses mesures ont été élaborées et sont suivies. En 2011, l'Agence pouvait faire rapport sur l'état de près des trois quarts des indicateurs dans les parcs situés au sud, et sur l'état et les tendances de 61 % des indicateurs. Pour la majeure partie, ces derniers représentaient des mesures initiales de l'état et des tendances. Un grand nombre de travaux de recherche appliquée sont entrepris pour appuyer le processus décisionnel. Les renseignements provenant de la surveillance et de la recherche appliquée sont intégrés aux plans de gestion, aux rapports sur l'état des parcs et aux rapports ministériels. On en fait rapport pour influencer la prise de décision dans les parcs nationaux.

L'approche de l'Agence à l'égard de la surveillance de l'intégrité écologique est régie par des directives récentes, détaillées et exhaustives visant à soutenir une méthode uniforme et durable pour cette activité. L'approche en matière de surveillance et d'établissement de rapports a été reconnue comme un exemple des meilleures pratiques internationales par notre groupe d'experts. En 2011, l'Agence a mis en place de nouvelles lignes directrices pour la surveillance écologique qui mettaient l'accent sur les exigences du suivi. Au moment de l'évaluation, aucune échéance n'était spécifiée pour la conformité des programmes de surveillance des parcs à ces lignes directrices, bien que vers la fin de l'évaluation, la direction ait pris des mesures pour traiter cette question. Selon les données pertinentes du système d'information de 2013, nous avons découvert que les indicateurs des écosystèmes dans certains parcs n'ont pas encore été adaptés pour correspondre à la série nationale d'indicateurs de base indiquée dans les lignes directrices, et que certains parcs signalaient des mesures ou des indicateurs plus actifs que requis. La mesure dans laquelle les données du système représentaient les activités actuelles de surveillance écologique sur le terrain est incertaine étant donné que les renseignements pertinents n'ont pas tous été saisis dans le système. Une fois de plus, la direction a reconnu l'importance de la saisie rapide des données et prenait des mesures à cet effet vers la fin de l'évaluation.

L'approche globale de l'Agence pour le rétablissement écologique des aires protégées a aussi été reconnue à l'échelle internationale et était considérée comme une pratique exemplaire par notre groupe d'experts en matière de conservation. De nombreux efforts de gestion active et de rétablissement sont continuellement déployés à l'Agence. Toutefois, à l'exclusion des projets du programme Agir sur le terrain, il n'existe aucun répertoire central faisant état de l'ampleur de ces activités et les liant aux indicateurs ou aux mesures. Divers rapports sur les résultats de projets sont disponibles et indiquent les résultats tangibles des efforts de l'Agence (p. ex., les rapports sur la réduction des espèces envahissantes, la réintroduction d'espèces indigènes, la mise en œuvre de régimes traditionnels des feux, la régénération des paysages, l'atténuation des impacts des sites contaminés ou des impacts des projets d'infrastructure).

Selon nos estimations, les efforts de gestion active et de rétablissement visent à influer sur environ trois quarts des écosystèmes des parcs situés au sud, couvrant l'ensemble des états et des tendances des évaluations (c.-à-d. des écosystèmes en bon état avec une tendance à l'amélioration aux écosystèmes en mauvais état avec une tendance à la baisse).

Contrairement à ce qui est le cas pour les ressources naturelles, il n'existe pas de système qui recueille les renseignements sur les ressources culturelles dans les parcs nationaux. Cette situation pose un défi pour comprendre l'état des connaissances de ces ressources. La plupart des objectifs et des stratégies de gestion au moment de l'évaluation mettaient l'accent sur l'acquisition de connaissances sur les ressources culturelles. Des travaux de recherche appliquée et des interventions actives relatives aux ressources culturelles sont réalisés, mais la portée et l'échelle de ces activités sont petites comparativement aux ressources affectées à la gestion des ressources naturelles dans les parcs nationaux. Un des défis importants à venir consistera à élaborer des mécanismes pour déterminer où les ressources sont le plus exposées aux risques; ces endroits représenteront par conséquent des priorités particulières aux sites.

Résultats : À l'échelon du sous-programme, l'Agence prévoit réaliser 80 % des objectifs de la gestion active grâce aux projets du programme Agir sur le terrain d'ici mars 2015. Les projets pertinents présentent une combinaison de 99 objectifs relatifs aux extrants et aux résultats. Le nombre d'objectifs associés à un projet varie de sorte qu'environ un tiers des projets représente la moitié des objectifs. En 2013, quelques projets ont été complétés et certains objectifs ont été atteints (c.-à-d. 23 ou environ 23 %). Selon les progrès réalisés jusqu'à présent, la direction prévoit atteindre son objectif global d'ici mars 2015.

Les projets du programme Agir sur le terrain, ainsi que d'autres initiatives de gestion active, devraient contribuer à la réalisation de l'objectif de l'Agence au niveau des programmes qui est d'améliorer un indicateur de l'intégrité écologique sur 20 dans les parcs situés au sud d'ici mars 2015. Des améliorations en matière d'indicateurs de l'intégrité écologique peuvent être réalisées par l'une des trois façons suivantes : en améliorant l'état ou les tendances d'un indicateur; en améliorant l'état et les tendances d'une mesure; ou en atteignant les objectifs de la gestion active. La plupart des parcs nationaux semblent avoir un ou deux indicateurs axés sur le soutien à la réalisation de cet objectif. La majorité des gestionnaires et des spécialistes croient que leurs projets de gestion active ou de rétablissement font bouger les choses, que ce soit en réalisant les objectifs de la gestion active ou en changeant l'état ou les tendances d'une mesure. Peu de personnes interrogées anticipent des changements pour un indicateur relatif aux écosystèmes étant donné que ces derniers, en tant qu'ensemble, sont complexes et lents à réagir aux interventions de gestion. Compte tenu de l'étendue des diverses activités de gestion active et de rétablissement à l'Agence, il est raisonnable de conclure que l'objectif à l'échelon des programmes sera atteint.

Nous n'avons pas relevé de conséquences imprévues découlant des activités de conservation des ressources, ou autres activités de l'Agence, sur la conservation des ressources dans les parcs nationaux.

Efficience et économie

Pour la période visée par l'évaluation, l'Agence n'a pas directement effectué le suivi des coûts du sous-programme de conservation des ressources des parcs nationaux, bien qu'elle le fasse à l'avenir. Nous avons constaté que les coûts du sous-programme durant cette période se situaient entre 71 M$ et 81 M$ par année. La grande majorité de ces coûts servent à la conservation des ressources naturelles plutôt qu'à celle des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Les dépenses sont engagées dans les parcs situés au sud plutôt qu'au nord. La gestion active représente la plus grosse dépense pour les deux types de conservation, suivie des coûts pour l'acquisition de connaissances. Comme prévu, on note un écart important dans les dépenses engagées pour la conservation des ressources naturelles et culturelles entre chaque parc. Nous avons manqué de données pour déterminer si l'écart observé était justifié à la lumière des objectifs de gestion.

Nous avons noté un certain nombre de pratiques de gestion et de mesures conçues pour influer sur l'efficacité et l'économie du sous-programme, notamment les efforts pour encourager la collaboration et l'intégration pour atteindre les objectifs, les changements visant à concentrer les activités de conservation, la modification des structures organisationnelles et des modèles d'affectation des ressources de l'Agence pour la conservation des ressources (y compris l'harmonisation des activités des travailleurs saisonniers) et l'introduction de mécanismes, tels que des examens opérationnels volontaires pour le programme de surveillance écologique, lesquels pourraient en principe contribuer aux économies futures. Les projets de l'initiative Agir sur le terrain, un aspect clé de la gestion active des écosystèmes de l'Agence, sont gérés de façon à fournir l'assurance qu'ils sont conçus et exécutés de façon efficace.

Conception et exécution

La conception et l'exécution du programme de conservation des ressources des parcs nationaux ont changé considérablement au cours de l'évaluation. Le renouvellement de la fonction de la conservation des ressources a engendré une série de modèles organisationnels normalisés à l'échelle nationale pour la fonction adaptée aux exigences des diverses unités de gestion. Selon les nouveaux modèles, un gestionnaire de la conservation des ressources est attribué à chaque parc et est responsable de l'écosystème et de la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Le gestionnaire de la conservation des ressources est appuyé par un groupe de chefs d'équipe d'écologistes qui dirigent les programmes scientifiques qui leur sont assignés et supervisent les équipes de techniciens de la conservation des ressources et d'agents de la gestion des ressources. La mise en œuvre de la structure renouvelée a nécessité plus de temps que prévu. Elle était achevée en juillet 2012, mais on devait encore éclaircir les rôles et les responsabilités. Les gestionnaires de la conservation des ressources étaient d'avis que la structure de l'exécution du programme avait été améliorée. La Direction de la conservation des ressources naturelles du Bureau national a également été restructurée pour appuyer la surveillance écologique et les systèmes d'information, la gestion active et le rétablissement écologique, les espèces en péril, la politique maritime et les activités d'évaluation environnementale sur le terrain.

Recommandations

Les principales questions mises en évidence durant l'évaluation portaient grandement sur la qualité et l'accessibilité des renseignements nécessaires pour appuyer les conclusions sur le rendement du sous-programme (c.-à-d. l'efficacité, l'efficience et l'économie). Ces questions s'appliquent à la fois à la gestion des ressources naturelles et à la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux. Toutefois, étant donné l'importance de l'élément relatif aux ressources naturelles du programme et le fait que les révisions de la politique sur la gestion des ressources culturelles sont relativement nouvelles, nous avons concentré nos recommandations sur l'amélioration de l'intégralité et l'accessibilité des renseignements portant sur la conservation des ressources naturelles dans les parcs nationaux.

Le manque de données saisies en temps opportun dans le système du CIE a entravé le suivi du rendement pour la mise en œuvre de l'architecture du système de surveillance écologique de base et l'évaluation de l'étendue des données existantes. Pour traiter la question, nous recommandons :

  1. 1. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées propose au Comité exécutif de gestion (CEG) un calendrier pour la saisie des renseignements sur la surveillance dans la base de données du Centre d'information sur les écosystèmes (CIE) et les normes pour la contribution opportune de nouveaux renseignements à l'avenir. Les progrès réalisés par rapport aux échéances devraient être surveillés et être signalés périodiquement au CEG.

    Acceptée : Les directeurs des unités de gestion (DUG) doivent maintenant alimenter la base de données du CIE avec les données existantes d'ici mars 2015 et à l'avenir, la mettre à jour annuellement avec de nouvelles données. L'objectif est indiqué dans les lettres de mandats des employés de Parcs Canada occupant un poste classé au niveau de cadre supérieur (PCX) pour 2014-2015 et est reflété dans la directive révisée sur la planification de la gestion des parcs et la production de rapports de l'Agence. Les DUG vont rendre compte quant à savoir comment ils ont atteint cet engagement issu de leur lettre de mandats dans le cadre du processus annuel de gestion du rendement des PCX.

Au moment de l'évaluation, l'Agence n'avait pas établi d'objectif précis pour la conformité des systèmes de surveillance de l'intégrité écologique aux nouvelles lignes directrices (p. ex., les indicateurs locaux adaptés à la série d'indicateurs de base et le nombre d'indicateurs actifs et de mesures harmonisé aux lignes directrices). Pour traiter la question, nous recommandons :

  • 2. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées, en collaboration avec les directeurs des unités de gestion, détermine les échéances pour la mise en œuvre de l'architecture de base du système de surveillance par tous les parcs nationaux, conformément aux Lignes directrices de suivi, et pour la présentation de rapports au CEG concernant les progrès réalisés en vue d'atteindre cet objectif.

    Acceptée : Les directeurs des unités de gestion (DUG) doivent maintenant harmoniser leurs programmes de surveillance avec les lignes directrices de 2011 d'ici mars 2015. L'objectif est indiqué dans les lettres de mandats des employés de Parcs Canada occupant un poste classé au niveau de cadre supérieur (PCX) pour 2014-2015. Les DUG vont rendre compte quant à savoir comment ils ont atteint cet engagement dans le cadre du processus de gestion du rendement des PCX de 2015.
  • Il n'existe pas de plan à long terme ou d'objectif précis indiquant à quel moment le système de surveillance doit atteindre l'objectif de présenter au moins les résultats de l'évaluation initiale de l'état et des tendances pour toutes les mesures et pour tous les indicateurs pertinents. Pour traiter la question, nous recommandons :

    • 3. Que le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées, en collaboration avec les DUG, détermine les étapes importantes et les échéances pour la présentation de rapports au CEG concernant le moment où les premières évaluations de l'état et des tendances seront disponibles pour toutes les mesures et pour tous les indicateurs pertinents.

      Acceptée : La Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires protégées élaborera, d'ici mars 2015, une interface de tableau de bord qui permettra d'effectuer un suivi annuel des étapes importantes pour la mise en œuvre des programmes de surveillance des parcs nationaux afin d'assurer que les renseignements sur l'état ou les tendances des indicateurs et des mesures sont disponibles chaque année.

    Les rapports publics sur l'état et les tendances des indicateurs de l'intégrité écologique n'ont pas présenté par le passé de renseignements importants pour aider un lecteur ou un utilisateur à comprendre la portée de ce dont il est fait rapport (c.-à-d. si une évaluation représente une cote initiale de l'état et des tendances, la date de l'évaluation et la nature des changements, au moins à un niveau élevé, de l'état et des tendances parmi toute la gamme d'indicateurs d'une période de référence à une autre). Pour traiter la question, nous recommandons :

    • 4. Que le dirigeant principal administratif veille à ce que le rapport quinquennal sur l'état des parcs nationaux indique la période au cours de laquelle les données ont été recueillies (l'année de la première évaluation et les évaluations suivantes), la fréquence à laquelle les indicateurs sont évalués, et ce qui a changé, le cas échéant, depuis la période d'évaluation antérieure.

      Acceptée : Les responsables de la planification stratégique et de l'établissement de rapports veilleront à l'avenir que le rapport quinquennal sur l'état des parcs nationaux indique la période au cours de laquelle les évaluations ont été entreprises, et ce qui a changé, le cas échéant, depuis les rapports antérieurs. Les renseignements sur l'année de l'évaluation initiale d'un indicateur et l'année de l'évaluation la plus récente seront présentés sur le site Web de Parcs Canada.

    Annexe A Résultat stratégique et architecture d'alignement des programmes

    Résultat stratégique et architecture des activités de programmes 2012-13 de Parcs Canada
    (mis à jour le 7 novembre 2011)

    Résultat stratégique et architecture des activités de programmes 2012-13 de Parcs Canada

    Annexe B Matrice d'évaluation

    A. PERTINENCE : RESSOURCES NATURELLES ET CULTURELLES
    La conservation des ressources naturelles et culturelles dans les parcs nationaux correspond-elle aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral et de l'Agence? Répond-elle aux besoins des Canadiens?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    1. Dans quelle mesure le programme répond-il à un besoin existant?
    • Dans quelle mesure les questions/
      problèmes traités par le programme persistent-ils encore?
    • Les ressources naturelles ou culturelles dans les parcs nationaux sont menacées ou doivent faire l'objet de mesures de conservation.
    • Preuve de menaces à l'intégrité des ressources naturelles ou culturelles - c.-à-d. qu'une partie des ressources est en mauvais état ou leur état se détériore.
    • Examen de la littérature et des documents
    2. Le programme est-il pertient pour les Canadiens?
    • Dans quelle mesure les Canadiens sont-ils au courant/en faveur de la conservation dans les parcs nationaux et dans quelle mesure y participent-ils?
    • Les Canadiens se préoccupent des menaces qui pèsent sur les ressources naturelles et culturelles dans les parcs et appuient la conservation des ressources dans les parcs et y participent.
    • Niveau de sensibilisation et de préoccupation du public envers l'état des ressources naturelles ou culturelles.
    • Niveau d'intérêt et d'engagement du public et des intervenants pour la protection des ressources naturelles ou culturelles.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Groupe d'experts
    3. La conservation des parcs nationaux s'harmonise-t-elle aux priorités du gouvernement fédéral?
    • Dans quelle mesure le programme est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement fédéral?
    • Les objectifs du programme sont conformes aux priorités, aux lois et aux accords internationaux du gouvernement du Canada.
    • Degré auquel les lois fédérales et les accords internationaux sont conformes à la protection des ressources naturelles et culturelles.
    • Examen de la littérature et des documents
    4. L'APC a-t-elle un rôle légitime et nécessaire à jouer dans la conservation des ressources des parcs nationaux?
    • Dans quelle mesure le programme est-il conforme aux rôles, aux responsabilités et aux priorités de l'Agence?
    • Dans quelle mesure une autre organisation pourrait-elle assumer les rôles et les responsabilités pour ces activités?
    • Le programme correspond clairement au mandat, aux politiques et aux priorités de Parcs Canada.
    • Aucune autre organisation ne joue actuellement le même rôle que l'APC pour les aires protégées.
    • Degré auquel le programme correspond au mandat, à la politique et à l'orientation stratégique de l'APC.
    • Mesure dans laquelle les autres organisations jouent-elles le même rôle que l'APC dans la conservation des ressources dans les lieux protégés.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse comparative
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Groupe d'experts
    B1. RENDEMENT : RESSOURCES NATURELLES
    Le sous-programme produit-il les extrants prévus et réalise-t-il les résultats visés?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    5. Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
    • Dans quelle mesure les activités de surveillance et de recherche génèrent-elles des renseignements pertinents et crédibles pour comprendre la nature, le nombre et l'état des ressources?
    • Dans quelle mesure peut-on accéder aux renseignements disponibles et utilisés pour élaborer les plans/établir les objectifs?
    • Les programmes de surveillance de l'IE sont conçus selon les critères et les lignes directrices du programme.
    • Des progrès raisonnables sont réalisés pour mettre en œuvre les programmes de surveillance comme prévu.
    • Des activités de recherche en sciences naturelles sont entreprises dans les parcs nationaux conformément aux priorités établies et aux besoins en matière d'information des gestionnaires.
    • Les connaissances acquises grâce à la recherche et la surveillance sont utilisées pour produire d'autres extrants et influer sur les résultats.
    • Un certain nombre de parcs ont des programmes de surveillance qui respectent les critères et les lignes directrices du programme.
    • Un certain nombre de parcs dans lesquels un programme de surveillance est mis en œuvre comme prévu (c.-à-d. les mesures sont surveillées, les données sur l'état et les tendances sont recueillies et enregistrées).
    • Un certain nombre d'activités de recherche pertinentes sont entreprises.
    • Mesure dans laquelle les renseignements disponibles (c.-à-d. les résultats de la surveillance et de la recherche) sont utilisés pour appuyer la gestion des ressources naturelles.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse des bases de données (CIE, SDPRC, Biotics, le registre public de la Loi sur les espèces en péril, évaluations environnementales, etc.).
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Visites sur place
    • Groupe d'experts
    6. Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
    • Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre 80 % des objectifs de la gestion active afin d'améliorer l'intégrité écologique?
    • Dans quelle mesure des progrès sont-ils réalisés pour atteindre l'objectif visant l'amélioration d'un indicateur de l'intégrité écologique dans 20 parcs nationaux?
    • Des progrès raisonnables sont réalisés pour combler l'attente qui est d'atteindre 80 % des objectifs de la gestion active afin d'améliorer l'IE.
    • Des progrès raisonnables sont réalisés pour combler l'attente voulant que 20 parcs nationaux améliorent un indicateur de l'IE.
    • Les objectifs de gestion active sont déterminés.
    • Un certain nombre d'objectifs en matière de gestion active sont atteints et on indique des progrès dans l'atteinte de certains d'entre eux.
    • Un certain nombre de parcs ont amélioré les indicateurs de l'IE ou des mesures.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse des bases de données (CIE - mesures de l'efficacité)
    • Examen des dossiers - Agir sur le terrain
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Visites sur place
    B2. RENDEMENT : RESSOURCES CULTURELLES
    Le sous-programme produit-il les extrants prévus et réalise-t-il les résultats visés?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    7. Dans quelle mesure les extrants prévus sont-ils produits?
    • Dans quelle mesure des activités d'acquisition de connaissances (inventaire, surveillance, recherche) sont-elles entreprises?
    • Dans quelle mesure les renseignements disponibles sont-ils obtenus et utilisés pour élaborer des plans et établir des objectifs?
    • Les parcs ont produit des connaissances pertinentes sur l'étendue et l'état des ressources culturelles ou y travaillent.
    • Les renseignements sur les ressources culturelles sont accessibles et conformes aux besoins des gestionnaires.
    • Étendue des activités d'inventaire, de surveillance et de recherche relatives aux ressources culturelles dans les parcs nationaux. 
    • Mesure dans laquelle les renseignements disponibles (c.-à-d. inventaire, surveillance, recherche) sont accessibles et utilisés.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse des bases de données (SDPRC, SGB, Système d'information des artefacts [SIA], etc.).
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    • Sondage des spécialistes des ressources culturelles
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Visites sur place
    8. Dans quelle mesure les objectifs et les résultats sont-ils atteints?
    • Dans quelle mesure les gestionnaires ont-ils défini les attentes et les objectifs relatifs aux ressources culturelles?
    • Dans quelle mesure ces attentes et ces objectifs sont-ils satisfaits ou susceptibles de l'être?
    • La gestion active contribue au maintien/à l'amélioration de l'état des ressources culturelles prioritaires.
    • État des ressources culturelles.
    • Étendue des activités de gestion pour maintenir ou améliorer les ressources culturelles prioritaires et des progrès pour réaliser les objectifs pertinents.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    • Sondage des spécialistes des ressources culturelles
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Visites sur place
    B3. RENDEMENT : Conséquences imprévues - Ressources naturelles et culturelles
    Le sous-programme produit-il des conséquences imprévues?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    9. Existe-t-il des conséquences imprévues (positives ou négatives) découlant des activités de gestion des ressources dans les parcs nationaux?
    • Des conséquences imprévues ont-elles été observées ou éprouvées à la suite des activités du programme?
    • Les conséquences imprévues positives ou négatives de la conservation des ressources sont documentées et diffusées.
    • Preuve de conséquences imprévues sur la conservation des ressources.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Groupe d'experts
    C. Efficience et économie - Ressources naturelles et culturelles
    Le sous-programme est-il efficient et économique?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    10. Dans quelle mesure la composante des ressources naturelles du programme est-elle efficiente et économique?
    • Quelles marges de manœuvre/
      contraintes influencent l'efficience/
      l'économie du programme?
    • Comment les coûts des extrants se comparent-ils?
    • La qualité et la quantité des intrants étaient-elles suffisantes pour soutenir les résultats attendus?
    • Comment les coûts se comparent-ils par rapport aux repères?
    • Les coûts de production des extrants et des résultats sont connus et vérifiés.
    • Les gestionnaires font preuve d'engagement à améliorer l'efficience des opérations.
    • Les coûts des activités et des extrants sont déterminés.
    • Les extrants sont produits à temps et selon le budget et en quantité suffisante pour obtenir des résultats.
    • Preuve d'un engagement à améliorer l'efficience des opérations.
    • Analyse des bases de données
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse comparative
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    11. Dans quelle mesure la composante des ressources culturelles du programme est-elle efficiente et économique?
    • Quelles marges de manœuvre/
      contraintes influencent l'efficience/
      l'économie du programme?
    • Comment les coûts des extrants se comparent-ils?
    • La qualité et la quantité des intrants étaient-elles suffisantes pour soutenir les résultats attendus?
    • Comment les coûts se comparent-ils par rapport aux repères?
    • Les coûts de production des extrants et des résultats sont connus et vérifiés.
    • Les gestionnaires font preuve d'engagement à améliorer l'efficience des opérations.
    • Les coûts des activités et des extrants sont déterminés.
    • Preuve d'un engagement à améliorer l'efficience des opérations.
    • Analyse des bases de données
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse comparative
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    D. CONCEPTION ET EXÉCUTION - RESSOURCES NATURELLES ET CULTURELLES
    Does the sub-program design contribute to achieving results?
    Question de base Questions précises Attentes Indicateurs Sources de données/méthodes
    12. Dans quelle mesure le programme est-il conçu pour la réalisation optimale des résultats voulus?
    • Dans quelle mesure les initiatives de renouvellement de l'Agence contribuent-
      elles à améliorer la prestation du programme de conservation des parcs nationaux?
    • Dans quelle mesure les gestionnaires des ressources naturelles et culturelles échangent-ils les données sur les ressources, les activités et les extrants?
    • Le renouvellement de la conservation est en cours et indique que la structure sera améliorée pour la prestation du programme.
    • Mesure dans laquelle le personnel de l'Agence juge que les accords actuels et nouveaux sur les ressources sont pratiques et efficaces.
    • Examen de la littérature et des documents
    • Analyse des bases de données
    • Sondage des gestionnaires de la conservation des ressources
    • Sondage des spécialistes des ressources culturelles
    • Entrevues avec les intervenants clés
    • Visites sur place
    • Analyse comparative

    Annexe C Principaux documents consultés

    Législation

    • Loi sur les parcs nationaux du Canada (2001)
    • Loi sur l'Agence Parcs Canada (1998)
    • Loi sur les lieux et monuments historiques (1985)
    • Loi sur les espèces en péril (2002)
    • Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012)

    Politiques et lignes directrices du gouvernement du Canada

    • Conseil du Trésor. Cadre pangouvernemental (2012).
    • Conseil du Trésor. Politique sur l'évaluation (2009) et directives connexes.
    • Conseil du Trésor. Politique sur la gestion des biens immobiliers (2006).
    • Environnement Canada. Stratégie fédérale de développement durable (2010).
    • Environnement Canada. Plan d'action sur les sites contaminés fédéraux (2005).

    Politiques et lignes directrices de Parcs Canada

    • Parcs Canada. Principes directeurs et politiques de gestion (1994), y compris :
      • Politique sur les parcs nationaux
      • Politique sur les édifices fédéraux du patrimoine
      • Politique sur la gestion des ressources culturelles

    Documents de Parcs Canada

    • Parcs Canada. Rapport sur l'état des parcs nationaux (1997).
    • Parcs Canada. La Charte de Parcs Canada (2002).
    • Parcs Canada. Guide sur le codage financier (2008-2009).
    • Parcs Canada. Plans d'entreprise (de 2008-2009 à 2012-2013).
    • Parcs Canada. Rapports sur le rendement (de 2008-2009 à 2011-2012).
    • Parcs Canada. Sondage sur l'engagement des parties intéressées et des partenaires (2009).
    • Parcs Canada. Rapport sur l'état des aires patrimoniales protégées (2009).
    • Parcs Canada. Architecture d'alignement des programmes (2009-2010).
    • Parcs Canada. Profil de risques de l'Agence (2011-2012).
    • Parcs Canada. État des lieux naturels et historiques du Canada (2011).
    • Parcs Canada. Plan d'investissement, de 2011-2012à 2015-2016 (2011).
    • Parcs Canada. Cadre de mesure du rendement (2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014)
    • Parcs Canada. Sondage d'opinion national (2002, 2005, 2009 et 2012).
    • Parcs Canada. Plans directeurs des parcs nationaux (divers).
    • Parcs Canada. Rapports sur l'état des parcs nationaux (divers).

    Documents sur les programmes de Parcs Canada

    • Parcs Canada. Agir sur le terrain : L'intégrité écologique dans les parcs nationaux du Canada(2005).
    • Parcs Canada. Surveillance et rapports relatifs à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux du Canada, volume 1 Principes directeurs (2005).
    • Parcs Canada. Stratégie nationale de gestion du feu (2005).
    • Parcs Canada. Establishing Park EI Monitoring and Reporting Programs - Assuring Success in 2008 (2006).
    • Parcs Canada. Surveillance et rapports relatifs à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux du Canada, volume 2 : Guide de mise en place de la surveillance de l'IE dans les parcs (2007).
    • Parcs Canada. Agir sur le terrain II : Travailler avec les Canadiens pour améliorer l'intégrité écologique des parcs nationaux du Canada (2008).
    • Parcs Canada. Guide de la planification de la gestion (2008).
    • Parcs Canada. Report on Natural Science Research (2007, 2008 et 2009).
    • Parcs Canada. Ecological Integrity Monitoring in Northern National Parks: The Path Forward to 2014 (2010).
    • Parcs Canada. EI Monitoring and Reporting Program: Accomplishments, Program Status and Going Forward (2010).
    • Parcs Canada. Resource Conservation Functional Model (2010).
    • Parcs Canada. Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique des parcs nationaux du Canada (2011).
    • Parcs Canada. Plan de gestion des sites contaminés (2009 et 2011).
    • Parcs Canada. Guide to Preparing Cultural Resource Values Statements for National Parks and National Marine Conservation Areas (ébauche).
    • Parcs Canada. Agir sur le terrain : Rapports d'étape annuels (divers).
    • Parcs Canada. Demande d'approbation des projets (divers).

    Vérifications et évaluations antérieures

    Autres Documents

    • Nations Unies. Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (1972).
    • Nations Unies. Convention sur la diversité biologique (1994).
    • Conseil canadien des parcs, Principes et lignes directrices pour la restauration écologique dans les aires naturelles protégées du Canada (2007).
    • Département de l'Intérieur des États-Unis. Funding the Natural Resource Challenge (2009).
    • Normes et lignes directrices pour la conservation des lieux patrimoniaux au Canada (2010).
    • Union Internationale pour la Conservation de la Nature. Restauration écologique pour les aires protégées : Principes, lignes directrices et bonnes pratiques (2012).

    Annexe D Principaux écosystèmes des parcs et indicateurs de l'intégrité écologique de base

    Les Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique des parcs nationaux du Canada (2011) de Parcs Canada offrent une orientation aux directeurs des unités de gestion pour la sélection des indicateurs de l'intégrité écologique. Ils doivent choisir de trois à quatre indicateurs clés à partir des principaux écosystèmes des parcs et des indicateurs « de base » approuvés indiqués dans le tableau suivant.

    Écosystème Indicateurs de base
    Forêts
    • Forêt
    • Zones arborées
    Toundra
    • Toundra arctique
    • Toundra alpine
    Zones arbustives
    • Zones arbustives
    • Alvars
    • Toundra
    • Landes
    Milieux humides
    • Milieux humides
    • Plaines inondables
    • Deltas
    Prairies
    • Prairies
    • Badlands
    Eau douce
    • Ruisseaux
    • Lacs
    Milieu côtier/marin
    • Marin
    • Côtier
    • Zone intertidale
    • Îlots
    • Zone sublittorale
    Glaciers
    • Glaciers
     

    Les directives suivantes sont également données :

    • Sélectionnez les principaux écosystèmes des parcs comme indicateurs de l'IE s'ils représentent une proportion importante (en général > 5 %) du parc.
    • Sélectionnez les principaux écosystèmes des parcs comme indicateurs de l'IE qui représente une petite partie de la zone (<5 %) seulement s'ils ont une valeur de conservation importante pour les objectifs de gestion particuliers du parc.
    • Dans la mesure du possible, chaque indicateur devant être évalué devrait inclure des mesures de la biodiversité, du processus écologique et des stress/éléments qui agissent sur l'écosystème principal du parc.
    • Les parcs qui utilisent actuellement des indicateurs différents doivent trouver une méthode appropriée pour harmoniser les indicateurs avec les écosystèmes et indicateurs présentés dans le tableau ci-dessus.

    Les directeurs des unités de gestion qui croient que la situation de leur parc peut justifier de ne pas suivre des directives doivent consulter le vice-président de la Direction générale de l'établissement et de la conservation des aires patrimoniales protégées.

    Annexe E État et tendances des indicateurs de l'intégrité écologique des parcs nationaux

    Écorégions Parcs Écosystèmes et indicateurs
    Forêt Eau douce Milieux humides Zones arbustives Toundra Milieu côtier Glaciers Prairies Autres
    Lacs Ruisseaux/
    Rivières
    Milieux humides Deltas Zones arbustives Landes Côtier Intertidal Îlets Sublittoral Prairies Badlands
    Québec (Atlantique) Gros-Morne Description : MauvaisDescription : En déclin Description : BonDescription : Stable Description : PassableDescription : En déclin     Description : PassableDescription : En déclin Description : PassableDescription : En amélioration              
    Terra-Nova Description : BonDescription : En amélioration Description : BonDescription : En amélioration N.C.     N.C. Description : BonDescription : Stable              
    Île-du-Prince-Édouard Description : MauvaisDescription : En déclin Description : BonDescription : Stable Description : BonDescription : En déclin         Description : PassableDescription : En déclin              
    Hautes-Terres-du-Cap-Breton Description : PassableDescription : En déclin Description : BonDescription : En déclin N.C.     N.C. Description : BonDescription : Stable              
    Kejimkujik Description : Bon Description : Bon N.C.         Description : Mauvais              
    Fundy Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : Stable Description : BonDescription : Stable         Description : PassableDescription : Stable              
    Kouchibouguac N.C. Description : BonDescription : Stable Description : BonDescription : Stable         Description : BonDescription : Stable              
    Forillon Description : BonDescription : En déclin Description : BonDescription : Stable           Description : PassableDescription : En déclin     Description : PassableDescription : En déclin        
    La Mauricie Description : PassableDescription : En déclin Description : PassableDescription : En déclin Description : PassableDescription : En déclin                        
    Archipel de Mingan (réserve) Description : BonDescription : Stable     N.C.     N.C. N.C.   N.C.          
                                       
    Grands Lacs Péninsule Bruce Description : BonDescription : Stable N.C. Description : Passable Description : Bon                       N.C.
    Îles de la baie Georgienne Description : Bon N.C.   N.C.         Description : Bon              
    Pointe Pelée Description : PassableDescription : Stable     Description : PassableDescription : En déclin         Description : MauvaisDescription : En déclin             Description : PassableDescription : En déclin
    Pukaskwa Description : Bon N.C. N.C.           Description : Passable              
    Îles-du-Saint-Laurent Description : BonDescription : Stable   Description : Bon Description : Passable                        
                                       
    Plaines intérieures Riding Mountain Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : Stable                   Description : PassableDescription : En déclin    
    Prairies N.C. Description : PassableDescription : Stable N.C.   N.C.               Description : PassableDescription : Stable N.C.  
    Prince Albert Description : Bon Description : Bon   N.C.                   N.C.    
    Elk Island Description : BonDescription : Stable Description : PassableDescription : En déclin   N.C.                   N.C.    
    Wood Buffalo Description : BonDescription : Stable N.C. Description : MauvaisDescription : En déclin N.C.                   N.C.   Description : BonDescription : En déclin
                                     
    Cordillère montagnarde Banff Description : PassableDescription : En déclin Description : PassableDescription : Stable                         Description : PassableDescription : Stable
    Jasper Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : En amélioration                         Description : PassableDescription : Stable
    Lacs-Waterton Description : MauvaisDescription : En déclin Description : BonDescription : En déclin                         Description : BonDescription : Stable
    Kootenay Description : PassableDescription : En déclin Description : BonDescription : Stable                         Description : PassableDescription : Stable
    Yoho Description : PassableDescription : En déclin Description : PassableDescription : En amélioration                         Description : PassableDescription : En déclin
    Mont-Revelstoke et Glacier Description : PassableDescription : En déclin Description : BonDescription : En déclin                         Description : PassableDescription : Stable
                                       
    Côte du Pacifique Îles-Gulf (réserve) N.C. Description : Passable N.C.           N.C. N.C. N.C. Description : Bon       N.C.
    Pacific Rim (réserve) Description : BonDescription : Stable   Description : PassableDescription : Stable           Description : PassableDescription : Stable Description : PassableDescription : Stable   Description : MauvaisDescription : En déclin        
    Gwaii Haanas (réserve) Description : PassableDescription : En déclin N.C. Description : Bon           Description : BonDescription : Stable N.C.   Description : MauvaisDescription : Stable        
    Écorégions Parcs Écosystèmes et indicateurs
    Forêt Eau douce Milieux humides Zones arbustives Toundra
    Badlands
    Milieu côtier Glaciers Prairies Autres
    Lacs Ruisseaux/
    Rivières
    Milieux humides Deltas Zones arbustives Landes Côtier Intertidal Îlets Sublitoral Prairies Badlands
      Monts-Torngat   Description : Bon       Description : Bon Description : Passable       N.C.      
    Wapusk N.C. N.C. N.C.     N.C. N.C.     N.C.        
    Ivvavik N.C. N.C.       N.C. N.C.              
    Kluane (réserve) Description : PassableDescription : En déclin N.C. N.C.     Description : BonDescription : En déclin         Description : Passable      
    Vuntut N.C.     Description : BonDescription : Stable     N.C.                
    Aulavik   N.C.       Description : Passable N.C.              
    Nahanni (réserve) Description : BonDescription : Stable Description : BonDescription : Stable N.C.     Description : PassableDescription : En déclin         Description : PassableDescription : En déclin      
    Tuktut Nogait   N.C.       N.C.                
    Auyuittuq   N.C.       N.C. N.C.       N.C.      
    Quittinirpaaq   N.C.       N.C. N.C.       N.C.      
    Sirmilik   N.C. N.C.     N.C. N.C.       N.C.      
    Ukkusiksalik   N.C.       N.C. N.C.              
    Légende
    État de l'indicateur Tendances de l'indicateur
    Description : Bon Bon Description : En amélioration En amélioration
    Description : Passable Passable Description : Stable Stable
    Description : Mauvais Mauvais Description : En déclin En déclin
    N.C. Non coté   Non coté/sans objet
    [case ombrée] Indicateur ciblé pour l'amélioration de l'intégrité écologique
    État des indicateurs Description (Lignes directrices de suivi de l'intégrité écologique, 2011)
    IE bonne L'écosystème est présentement protégé, est susceptible d'être préservé et présente une composition saine et une abondance d'espèces indigènes et de collectivités biologiques, de rythmes de changement et de processus à l'appui. Aucune mesure de gestion importante n'est requise.
    IE passable L'écosystème est actuellement vulnérable et ne présente pas une composition entièrement saine et une abondance d'espèces indigènes et de collectivités biologiques, de rythmes de changement et de processus à l'appui. Des mesures de gestion peuvent être requises, mais peuvent ne pas être réalisables.
    IE mauvaise L'écosystème est actuellement endommagé et ne présente pas une composition saine et une abondance d'espèces indigènes et de collectivités biologiques, de rythmes de changement et de processus à l'appui. Des mesures de gestion importantes et continues sont requises, mais peuvent ne pas être réalisables.
    Non coté Il n'y a pas suffisamment de renseignements disponibles pour coter l'état de l'indicateur.

    Annexe F Projets et objectifs de l'initiative Agir sur le terrain

    # Titre Parc Budget AP 2
    %
    Budget
    Nombre d'objectifs Objectifs de la gestion active
    1 Restauration de la connectivité des cours d'eau dans les parcs nationaux de la région de l'Atlantique Gros-Morne,

    Terra-Nova

    Kejimkujik

    Île-du-Prince-Édouard

    Fundy
    0,35 91 1
    • 1. La connectivité aquatique est sensiblement améliorée dans cinq parcs nationaux.
    2 Faire participer les Canadiens au rétablissement du pluvier siffleur Kejimkujik

    Île-du-Prince-Édouard

    Kouchibouguac
    0,66 50 1
    • 2. Accroître ou maintenir la productivité du pluvier de 1,65 oisillon par couple dans chacun des trois parcs de la région de l'Atlantique.
    3 Leadership dans la gestion des feux et le rétablissement des écosystèmes Hautes-Terres-du-Cap-Breton

    Kejimkujik

    Fundy
    0,94 40 1
    • 3. Brûlage dirigé dans le parc de Kejimkujik et de Cap-Breton.
    4 Assurer l'avenir de l'anguille d'Amérique Kouchibouguac,

    Hautes-Terres-du-Cap-Breton Fundy

    Île-du-Prince-Édouard Kejimkujik
    0,56 34 3
    • 4. Dans le parc des Hautes-Terres-du-Cap-Breton, en 2013, toutes les occurrences d'élément seront protégées et gérées selon des approches découlant des connaissances traditionnelles et validées par celles-ci et les composantes scientifiques de ce projet.
    • 5. Dans le parc de Fundy, en 2013, toutes les occurrences d'élément seront protégées et gérées selon des approches découlant des connaissances traditionnelles et validées par celles-ci et les composantes scientifiques de ce projet.
    • 6. Dans le parc de Kouchibouguac, en 2013, toutes les occurrences d'élément seront protégées et gérées selon des approches découlant des connaissances traditionnelles et validées par celles-ci et les composantes scientifiques de ce projet.
    5 Rétablissement de la santé de la forêt Gros-Morne 1,96 51 3
    • 7. Augmenter la croissance du sapin baumier et des gaules de bouleau gris de 0 cm/an (rouge) à >15 cm/an (jaune) dans la zone de notre projet pilote en 2013.
    • 8. Réduire la densité des orignaux dans une zone pilote du parc et dans les enclaves adjacentes (445 km2) de 5,9 orignaux/km2 (rouge) à 1,9 orignal/km2 (vert) en 2012
    • 9. En 2013, nous aurons rétabli le processus de régénération des forêts dans une bonne partie de notre zone pilote mesurée par une couverture accrue sur le système de télédétection SPOT-5 et la photographie aérienne.
    6 Rétablissement de l'IE dans le parc Île-du-Prince-Édouard 5,72 95 3
    • 10. Recoloniser l'aster du golfe Saint-Laurent.
    • 11. Restaurer la connectivité aquatique du lac Dalvay.
    • 12. Rénover le terrain de camping et la route.
    7 Rétablissement de la santé de la forêt Terra-Nova 1,8 90 4
    • 13.
      1. 80 % de la zone brûlée s'est transformée en lit de semis approprié;
      2. régénération de 80 % de la zone appropriée avec ≥ 3 600 semis/ha d'ici la cinquième année.
    • 14. 75 % du taux de survie des semis d'épinette noire et de sapin baumier en 2013. 60 % de survie dans la zone de plantation intercalaire.
    • 15.
      1. Augmentation de 25 % de la densité des sapins baumiers (entre 10 et 30 cm en hauteur) dans les zones de sapins baumiers où la densité actuelle est < 4 000 tiges/ha dans les zones d'étude du sapin baumier lourdement touchées;
      2. 50 % des gaules de sapins baumiers (arbres≥ 30 cm, mais < 250 cm) sont ≥ 80 cm en hauteur en 2013 dans toutes les zones d'étude du sapin baumier lourdement touchées;
      3. le nombre de gaules de sapins baumiers a doublé en 2013 (comparativement au recensement de 2008) dans toutes les zones d'étude du sapin baumier gravement touchées;
      4. le pourcentage total des tiges de feuillus a diminué de 15 % dans les zones gravement touchées et de 20 % dans les zones d'étude du sapin baumier lourdement touchées en 2013 (comparativement aux données de 2006).
    • 16. Maintien de la population de martres de Terre-Neuve entre 25 et 40.
    8 Établir des liens avec les Canadiens au parc Kejimkujik : participation aux travaux de rétablissement des espèces en péril et de restauration des habitats Kejimkujk 1,19 30 2
    • 17. Remise en liberté de 250 tortues mouchetées élevées en captivité.
    • 18. Protection des nids pour 50 % des femelles connues.
    9 De l'eau pour la vie : Améliorer l'IE des écosystèmes aquatiques Fundy 1,31 40 3
    • 19. En 2013, on aura apporté des améliorations mesurables dans la partie remise en état du ruisseau Dickson relativement à l'abondance de la truite et à l'état du ruisseau, à la qualité de l'eau selon la présence d'invertébrés benthiques et la composition chimique de l'eau en prenant les mêmes mesures que celles prises avant les travaux de remise en état.
    • 20. En 2013, la qualité hydrologique sera améliorée dans le ruisseau Dickson comparativement aux valeurs-indices prises avant le projet de restauration.
    • 21. En 2013, la tendance en matière de montaison du saumon adulte venant de l'océan à la pointe Wolfe et dans la rivière Upper Salmon sera à la hausse pour atteindre l'objectif de population minimale viable entre 300 et 475 individus qui fraient remontant la rivière chaque année.
    10 Améliorer la santé des estuaires Kouchibouguac 1,52 65 4
    • 22. Réduction de la prise accessoire d'espèces de poissons non ciblées de 80 % des niveaux actuels en 2013 )
    • 23. Sept des 30 parcs à palourde sont conformes aux critères de la pêche durable (100 palourdes par m2 dont 12 matures)
    • 24. Populations de poissons accrues de 10 % en réduisant les impacts sur la biomasse des espèces ciblées et non ciblées en 2013.
    • 25. Rétablir la population de saumon aux niveaux naturels dans les rivières Richibucto et Kouchibouguacis (24 tacons/100 m2) en 2013
    11 Réduire le risque de rencontre entre l'homme et le coyote dans le parc des Hautes-Terres-du-Cap-Breton Kouchibouguac ? ? 2
    • 26. Augmentation des réactions de peur signalées grâce à des rencontres moins fréquentes.
    • 27. Augmentation des réactions de peur signalées grâce à une réaction de stress accrue aux techniques d'aversion.
    12 Aménagement intégré de Penouille Forillon 4,5 30 2
    • 28. L'empreinte des infrastructures qui ont un impact important sur la sédimentation côtière sera éliminée.
    • 29. Réduction de 20 % des effets de la circulation piétonne.
    13 Restauration de l'intégrité des bassins La Maurice 3,2 88 5
    • 30. Treize lacs et deux ruisseaux dont le régime hydrologique est amélioré.
    • 31. Trois populations rétablies de truites mouchetées.
    • 32. 100 tortues des bois/an introduites.
    • 33. 426 ha de brûlage dirigé dans plusieurs types de forêts (50 % avec gravité modérée).
    • 34. 275 ha de brûlage dirigé dans les zones de pin blanc et de pin rouge.
                 
    14 Conserver le parc national de la zone carolinienne du Canada Pointe Pelée 3,13 50 8
    • 35. Savane accrue de 10 ha.
    • 36. Zone d'occupation du scinque pentaligne accrue.
    • 37. Le nombre de cactus a diminué de 5 %.
    • 38. Tendances à la hausse pour les oiseaux de l'habitat découvert.
    • 39. Tendance pour la diversité des papillons en amélioration.
    • 40. Réduire le nombre de nids de cormorans de 30 à 60/ha.
    • 41. L'inventaire des espèces végétales en péril mis à jour indique que la moitié des espèces sont en déclin.
    • 42. Renversement des tendances en matière de perte rapide du couvert forestier sain.
    15 Améliorer l'IE de l'écosystème côtier Pukaskwa 1,14 70 2
    • 43. La population de caribous est stable ou augmente.
    • 44. Les populations rétablies de chardon de Pitcher en 2013.
    16 Leadership en matière d'aménagement : Réintroduction du feu Pukaskwa 0,83 70 1
    • 45. Tendance vers 50 % de la superficie annuelle brûlée historiquement.
                 
    17 Faire en sorte que l'eau du lac Clear reste claire Mont-Riding 1,59 65 2
    • 46. Qualité de l'eau conforme aux lignes directrices (<10 Î¼g/L de phosphore <2,5 Î¼g/L de chlorophylle, <20/100 ml de coliformes, profondeur du disque de Secchi >4 m).
    • 47.Population de chabot visqueux stable.
    18 Rétablir l'équilibre Mont-Riding 2,67 65 3
    • 48. Les populations d'ongulés et de loups sont dans des limites acceptables (de jaune à vert).
    • 49. Les taux d'atteinte (prévalence apparente) chez les wapitis et les chevreuils sont en déclin.
    • 50. La zone de répartition de la maladie demeure stable ou diminue.
    19 Restauration de la prairie : Améliorer l'expérience des Prairies Prairies 5,15 45 6
    • 51. Population automnale de 20 putois d'Amérique composée principalement d'individus nés en milieu sauvage en 2014.
    • 52. Superficie d'agropyre à crête réduite de 5 ha par an (moins de 1 % d'agropyre à crête).
    • 53. La végétation de tous les champs cultivés sera rétablie en 2015.
    • 54. Moyenne de 75 ha/an de brûlage dirigé.
    • 55. Capacité de charge prescrite pour le pâturage dans les zones de Larson, The Nose, North Gillespie, Gene Anderson et les zones non pâturées en 2014.
    • 56. De 300 à 350 bisons en 2014.
    20 Rétablir les liens avec les Prairies, les bisons et les gens Prince Albert 4 35 6
    • 57. Augmentation de 50 % de l'étendue des prairies de fétuque scabre (grâce à 5 000 ha de brûlage dirigé).
    • 58. Diminution de 20 % de la superficie de trembles et d'arbustes ciblés.
    • 59. Réduction de 15 à 20 % de l'étendue et de la densité (réduction de 50 à 80 %) d'espèces envahissantes ciblées.
    • 60. Rétablissement des bancs d'emprunt avec 100 % de couverture végétale (25 % de la zone d'espèces envahissantes) en 2017.
    • 61. De 400 à 600 bisons en 2016-2017.
    • 62. Réduction de 50 % des problèmes liés aux bisons pour les excursions dans le parc.
                 
    21 Rétablissement du caribou des parcs des montages Jasper

    Banff

    Mont-Revelstoke

    Glaciers
    2,22 60 9
    • 63. La population de wapitis de Jasper est de < 450.
    • 64. Moins de sentiers hivernaux dans l'habitat du caribou (Banff et Jasper).
    • 65. La mortalité des caribous sur les routes de Jasper a diminué de 50 %.
    • 66. Les brûlages dirigés dans les parcs de Jasper et de Banff sont plus loin de l'habitat du caribou qu'auparavant.
    • 67. Transplantation de 36 à 54 caribous survivants dans le parc de Banff.
    • 68. En 2014, aucune présence humaine au mont Klotz dans le parc national de Mont-Revelstoke durant l'hiver.
    • 69. Présente de caribous au mont Klotz dans le parc national de Mont-Revelstoke durant l'hiver.
    • 70. En 2012, la disparition des vieilles forêts dans les parcs nationaux du Mont-Revelstoke et des Glaciers a ralenti de 5 % sur une période de 20 ans.
    • 71. Amélioration de la mesure de la fragmentation sur 20 ans dans les parcs nationaux du Mont-Revelstoke et des Glaciers.
    22 Restauration et reconnexion de nos eaux Banff

    Jasper

    Kootney

    Yoho

    Lacs-Waterton

    Mont-Revelstoke

    Glaciers
    0,86 40 2
    • 72. Réduction de deux ponceaux (remplacés par un volume d'eau suffisant et une hauteur et une vélocité réduits) dans chacun des sept parcs.
    • 73. Remplacement de 14 ponceaux par des ponceaux avec une hauteur et un débit et une profondeur d'eau permettant aux poissons de se déplacer en août et septembre.
    23 Restauration par le feu dans les parcs contigus des Rocheuses Banff

    Jasper

    Kootney

    Yoho
    5,65 50 1
    • 74. La moyenne mobile de 10 ans est de 10 % de la superficie annuelle brûlée historiquement (partiellement réussie); 20 % de la superficie annuelle brûlée historiquement (réussie).
    24 Connectivité écologique : Projet de passages fauniques le long de la route 93 Sud Kootenay 4,88 50 2
    • 75. Remise en état de sites contaminés.
    • 76. Utilisation démontrée du passage inférieur par de grands mammifères.
    25 Travailler ensemble pour restaurer des écosystèmes terrestres Lacs-Waterton 6,56 76 5
    • 77. 50 % de la superficie annuelle brûlée historiquement.
    • 78. Réduction importante de la distribution des végétaux non indigènes.
    • 79. Renversement de la tendance en déclin des surfaces en prairie dans le parc.
    • 80. Régénération accrue de pins rares.
    • 81. <80 % du taux d'expansion des zones perturbées de 1999.
                 
    26 Rétablissement d'espèces en péril des écosystèmes à chênes de Garry Îles-Gulf 2,58 40 3
    • 82. Réduction des chevreuils herbivores non indigènes sur l'îlot de 100 % en un an et maintien de ce niveau. Cette réduction sera mesurée et on en rendra compte grâce à l'étude des boulettes fécales.
    • 83.b Pourcentage du couvert de graminées, de plantes herbacées non graminoïdes et d'arbustes envahissants non indigènes ciblés réduit à < 5 % sur dix ans.
    • 84. Les objectifs seront de maintenir une population de 20 plants pour deux espèces en péril pendant cinq ans.
    27 Restauration du système dunaire Pacific Rim 0,93 68 4
    • 85. Déclin de la zone couverte par des herbages dunaires d'origine européenne.
    • 86. Changement dans la diversité des espèces végétales indigènes (notamment une zone couverte d'espèces dunaires indigènes élargie).
    • 87. Changement dans la diversité des espèces tolérant les mouvements du sable.
    • 88. Abronie rose plantée à trois endroits.
    28 Restauration des rivières à saumon pour l'homme et la faune Pacific Rim 0,93 45 3
    • 89. Les salmonidés ont accès à 0,7 km d'affluents reconnectés et à une zone humide importante.
    • 90. La productivité des alevins de saumon a augmenté de 0,75 alevin/m2.
    • 91. Cinq ha de zone riveraine sont peuplés de genévriers de Virginie et de gaules de pruche de l'Ouest.
    29 Yahgudang dlljuu : Un geste empreint de respect (île Lyell) Gwaii Haanas 0,81 60 3
    • 92. 80 % des installations importantes de débris ligneux répondent aux attentes en matière de rendement pour l'habitat du saumon.
    • 93. Différence dans la composition des espèces entre les zones riveraines restaurées et les zones riveraines non restaurées.
    • 94. Retour des saumons introduits dans leur cours d'eau « d'accueil ».
    30 SGiN Xaana Sdiihltl'lxa (retour des oiseaux nocturnes) dans la réserve de parc national de Gwaii Haanas Gwaii Haanas 1,5 50 3
    • 95. Habitat de nidification de 840 ha dératisée (trois îles).
    • 96. Abondance accrue de chambrettes de nidification d'oiseaux marins ou observation accrue d'oiseaux marins (notamment le guillemot à cou blanc).
    • 97. Abondance accrue d'huîtriers de Bachman dans les îles restaurées.
                 
    31 Dépollution des déchets ne faisant pas partie du Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux et coûts associés aux sites contaminés Quttinirpaaq 0,18 63 1
    • 98. Retrait de l'excès d'ordures et des menaces pour la qualité du sol sur l'île Ward Hunt.
    32 Formation sur les espèces en péril pour les aînés Ukkusiksalik 0,11 40 1
    • 99. Cours offerts dans trois établissements inuits.

    Annexe G Estimation de l'inventaire des ressources culturelles dans les parcs nationaux

    L'inventaire présenté dans le tableau suivant a été élaboré en soutien au cadre pour l'évaluation de la conservation dans les parcs nationaux (2010). Certaines données présentées dans ce tableau ont été mises à jour avec la contribution de la Direction générale de la conservation et de la commémoration du patrimoine (DGCCP). Bien que ce tableau donne un aperçu général des ressources culturelles se trouvant dans les parcs nationaux, nous n'avons pas été en mesure de vérifier l'exactitude de cet inventaire dans le cadre de l'évaluation.

    La Politique sur la gestion des ressources culturelles (2013) de l'Agence Parcs Canada comprend deux catégories de ressources culturelles. Les ressources culturelles d'importance historique nationale (auparavant appelées ressources culturelles de niveau I) ont un lien direct avec les motifs justifiant la désignation d'un lieu historique national; (anciennement le niveau I). Les ressources culturelles liées à d'autres valeurs patrimoniales (auparavant appelées ressources culturelles de niveau II) n'ont pas de lien avec un lieu historique national, mais ont un lien avec des aspects importants de la valeur culturelle d'un lieu patrimonial protégé de Parcs Canada. La plupart des types de ressources indiqués dans ce tableau comprennent certaines ressources dans les deux catégories.

    Type de ressource Description des ressources Système d'inventaire Évaluation de l'inventaire
    Lieux historiques nationaux (LHN) Lieux désignés par le ministre suivant la recommandation de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (CLMHC); ces sites ont une importance historique nationale.
    • Répertoire canadien des lieux patrimoniaux
    Il existe 20 LHN dans les parcs nationaux, dont 18 sont administrés par l'Agence.
    Monuments et plaques de la CLMHC Monuments et plaques désignés par le ministre suivant la recommandation de la CLMHC pour commémorer les personnes, les endroits ou les événements qui ont une importance historique nationale (mais qui peuvent ou non être considérés eux-mêmes comme une ressource culturelle).
    • Annuaire des désignations patrimoniales fédérales
    • Base de données sur les monuments et les plaques de la CLMHC
    • Base de données GPS des désignations historiques
    Il y aurait 43 désignations nationales (commémorant une personne, un endroit ou un événement historique) dans les parcs nationaux. Un grand nombre d'entre elles (24 sur 43) sont associées à un LHN dans le parc. Une plaque indique la plupart des désignations nationales dans les parcs nationaux.
    Édifices fédéraux du patrimoine (Bureau d'examen des édifices fédéraux du patrimoine [BEEFP]) Édifices appartenant au gouvernement fédéral, de 40 ans et plus, dont la valeur historique est « classifiée ou reconnue » en vertu de la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor.
    • Inventaire tenu à jour par le BEEFP
    • Répertoire canadien des lieux patrimoniaux
    Il y aurait 185 édifices fédéraux du patrimoine dans les parcs nationaux.
    Structures et édifices historiques Autres édifices et structures (p. ex., ponts) appartenant à Parcs Canada qui ont une valeur historique, mais qui ne sont pas désignés édifices fédéraux du patrimoine.
    • Pour les lotissements urbains, description et analyse des ressources du patrimoine bâti (DARPA)
    • Pour les lotissements urbains extérieurs, le système n'est pas connu
    Inconnu. De nombreux édifices ayant une valeur patrimoniale n'ont pas encore été évalués officiellement pour déterminer leur état par le BEEFP (pour tous les édifices de >40 ans).
    Sites et objets archéologiques Les sites archéologiques comprennent des villages autochtones et des camps de chasse, des postes de traite des fourrures et des postes militaires établis par des Européens, des champs de bataille, des épaves de bateau et des sites nationaux ou industriels. Les objets archéologiques comprennent des spécimens et documents qui constituent un échantillon représentatif des habitations et des activités de l'être humain.
    • Inventaires tenus à jour dans les anciens centres de services
    • Autres systèmes locaux
    Selon les données tenues à jour par les centres de services, il existe plus de 10 000 sites archéologiques dans les parcs nationaux; il y aurait >30 millions d'objets.
    Objets historiques La collection d'objets s'étend du Xe siècle à aujourd'hui. Il s'agit d'objets ethnographiques, civils et militaires et d'articles témoignant du commerce des fourrures, de meubles et d'objets mobiliers, d'outils et de documents.
    • Système d'information des artefacts (SIA)
    Dans les parcs, le nombre d'objets est évalué à 7 000; 160 000 autres objets font partie de collections associées aux parcs et à d'autres sites dans les anciens centres de services.
    Paysages et éléments paysagers Toute étendue géographique ayant été modifiée ou influencée par l'activité humaine, ou à laquelle est conférée une signification culturelle spéciale (cimetières, jardins, etc.).
    • Aucun inventaire national; systèmes locaux possibles.
    Inconnu; certaines descriptions anecdotiques pour certains parcs, mais aucun inventaire n'est disponible.

    Annexe H Dépenses annuelles moyennes pour la conservation des ressources naturelles par parc national

    (de 2007-2008 à 2011-2012)
    Parc national Sciences appliquées Surveillance et rapports Évaluation environnementale Gestion active et restauration Total des feux Moyenne quinquennale
    Total de tous les parcs 4 646 643 12 935 238 1 600 045 19 308 262 11 718 525 50 208 713
    Aulavik   84 311 578 28 900   113 789
    Auyuittuq 552 185 519   13 474   199 545
    Ivvavik 3 587 363 304 11 021 151 755 744 530 411
    Kluane 28 354 275 166 9 089 553 544 83 323 949 476
    Nahanni 17 812 455 328 42 578 393 339 42 264 951 321
    Quttinirpaaq 4 240 95 659 70 172 709   272 677
    Sirmilik 7 904 107 765 323 21 264   137 256
    Monts-Torngat 30 995 109 825 3 978 51 726   196 523
    Tuktut Nogait   145 917 1 262 22 175   169 354
    Ukkusiksalik 16 503 75 746   60 736   152 985
    Vuntut 5 969 226 710 139 110 340   343 157
    Wapusk 54 047 743 826 500 22 397   820 770
    Total des parcs situés au nord 169 961 2 869 075 69 537 1 602 359 126 332 4 837 265
    Banff 330 152 711 844 202 584 1 875 308 1 221 346 4 341 233
    Péninsule Bruce 173 756 263 314 2 206 86 373 25 549 551 199
    Hautes-Terres-du-Cap-Breton 91 665 351 620 54 920 373 903 124 730 996 838
    Elk Island 102 459 220 607 150 938 935 61 592 1 323 743
    Forillon 73 643 91 938 66 960 351 920 6 770 591 231
    Fundy 51 294 240 048 24 586 749 061 12 492 1 077 480
    Îles de la baie Georgienne 23 580 217 462   193 669 137 434 848
    Prairies 217 940 172 391 21 632 1 218 241 151 622 1 781 825
    Gros-Morne 276 049 367 076 51 586 280 391 3 610 978 712
    Îles-Gulf 79 326 284 596 105 140 193 015 66 079 728 155
    Gwaii Haanasb 277 373 339 523 34 675 1 108 623   1 760 194
    Jasper 385 231 357 970 214 524 2 315 618 1 278 589 4 551 933
    Kejimkujik 212 827 261 663 43 936 218 355 261 371 998 153
    Kouchibouguac 3 712 546 582 1 248 399 728 14 294 965 564
    La Mauricie 162 690 431 038 16 079 382 450 418 864 1 411 119
    Mingan Archipelago 90 304 312 646 34 103 91 361 60 528 474
    Mont-Revelstoke et Glacier 78 921 612 745 47 960 112 723 392 190 1 244 539
    Pacific Rim 74 575 461 134 65 622 404 731   1 006 062
    Pointe Pelée 205 448 349 328 40 247 159 992 8 477 763 491
    Prince Albert 217 353 395 030 44 447 467 423 1 150 916 2 275 170
    Île-du-Prince-Édouard 69 645 222 844 58 746 162 338 58 073 571 646
    Pukaskwa 118 038 567 933 696 84 238 378 756 1 149 660
    Mont-Riding 377 111 455 619 68 599 1 301 673 329 194 2 532 195
    Îles-du-Saint-Laurent 88 329 163 450 2 264 283 259 35 065 572 367
    Terra-Nova 106 389 316 234 48 116 362 773 122 428 955 939
    Lacs-Waterton 146 872 211 425 21 044 794 305 381 932 1 555 578
    Wood Buffalo 105 606 586 115 76 068 690 050 3 936 806 5 394 643
    Yoho, Kootney & Lake Louisec 336 395 553 989 182 371 2 105 447 1 151 254 4 329 456
     Total des parcs situés au sud 4 476 682 10 066 163 1 530 508 17 705 903 11 592 193 45 371 448

    a - Données financières combinées pour le parc national de la Péninsule-Bruce l'AMNC Fathom Five.

    b - Données financières combinées avec le site du patrimoine Haida.

    c - Données financières combinées pour les parcs Yoho et Kootenay et Lake Louise.


    [1] Nous utilisons les termes programmes et sous-programmes tout au long de l'évaluation plutôt que « activité de programme et sous-activité » comme nous le faisons au début de l'évaluation. L'architecture d'activités de programme (AAP) a été revisée au cours de l'évaluation afin de restructurer les sous-programmes et d'en réduire le nombre de 20 à 19.

    [2] D'autres vérifications, évaluations et examens sur les composantes de programme figurent sur une liste à l'annexe C.

    [3] Une réserve de parc national (RPN) est une réserve à vocation de parc lorsqu'un peuple autochtone revendique des droits ancestraux sur tout ou une partie du territoire d'un parc et que le gouvernement fédéral a accepté d'engager des négociations à cet égard.

    [4] La contribution des ETP pour le programme de conservation des ressources dans son ensemble (c.-à-d. pour la conservation des PA, des LHN et des AMNC) a été documentée. Le nombre de postes pertinents était aussi disponible, mais il n'était par relié aux sous-programmes (p. ex., en 2013, il y avait 36 postes de gestionnaires de la conservation des ressources, 119 postes de scientifiques, 301 postes de soutien, y compris 284 postes affectés au soutien scientifique et 33 postes en géomatique pour la conservation des ressources naturelles).

    [5] Comme il est mentionné dans l'Évaluation du système de gestion des biens de Parcs Canada (2009), ce dernier présente un certain nombre de problèmes relatifs à l'intégralité, la production en temps opportun et la fiabilité des renseignements.

    [6] Dans certains cas, le gestionnaire de la conservation des ressources est responsable de plus d'un parc.

    [7] Évaluation de la gestion des routes de transit : http://www.pc.gc.ca/docs/pc/rpts/rve-par/69/index_f.asp

    [8] Deux gestionnaires de la conservation des ressources ont répondu au sondage pour plus d'un parc afin d'assumer leur responsabilité fonctionnelle pour le programme de conservation sur le champ. Dans ces cas, ils ont répondu à un sondage distinct pour chaque parc.

    [9] Les sondages et les entrevues avec les intervenants clés réalisés par des ressources contractuelles estiment qu'il existe dix parcs nationaux situés au nord, tel qu'il est indiqué dans le cadre de l'évaluation. Leur analyse exclut les parcs nationaux de Kluane et Nahanni qui font partie de la liste des parcs situés au nord de la liste de l'Agence. Sauf indications contraires, les calculs et les résultats relatifs aux parcs du « Nord » font référence à dix parcs nationaux.

    [10] Nos sondages ne comprenaient pas les réponses pour la réserve de parc national de l'Île-de-Sable ou la réserve de parc national Nááts'ihch'oh, lesquelles ont été établies durant l'évaluation. Sauf indications contraires, les calculs et les résultats concernant « tous » les parcs font référence à 42 parcs nationaux.

    [11] Six spécialistes des ressources culturelles ont répondu au sondage relativement à plus d'un parc compte tenu de leur responsabilité fonctionnelle. Dans ces cas, un sondage distinct a été réalisé pour chaque parc.

    [12] Certaines entrevues ont été réalisées avec des groupes de répondants. Aux fins du présent rapport, chaque groupe interrogé est considéré comme un répondant.

    [13] Une des visites couvrait les parcs nationaux du Gros-Morne et des Monts-Torngat.

    [14] Les experts représentaient des organisations non gouvernementales nationales et internationales (n = 5) et le milieu universitaire (n = 1). Un des experts était un ancien employé de l'Agence Parcs Canada.

    [15] État des lieux naturels et historiques du Canada - rapport 2011 : http://www.pc.gc.ca/fra/docs/pc/rpts/elnhc-scnhp/index.aspx

    [16] Parcs Canada. Surveillance et rapports relatifs à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux du Canada, volume 1 : Principes directeurs (2005) et volume 2 : Guide de mise en place de la surveillance de l'IE dans les parcs (2007).

    [17] Pour satisfaire les conditions initiales, les parcs nationaux établissent : (a) un plan pour surveiller tous les principaux écosystèmes des parcs, y compris déterminer les mesures connexes avec des questions de surveillance précises; (b) chaque mesure et les premiers seuils enregistrés au CIE; et (c) un plan de mise en œuvre de la surveillance chiffré.

    [18] En plus des indicateurs diffusés publiquement, le CIE contient des données pour les indicateurs et les mesures qui ne correspondent pas à l'ensemble actuel des indicateurs de base, ne sont pas considérés actifs ou sont liés à la surveillance dans les lieux historiques et les canaux historiques (c.-à-d. un total de 204 indicateurs et de 1 077 mesures en décembre 2012).

    [19] Les parcs nationaux du Mont-Revelstoke et des Glaciers ont les mêmes indicateurs et les mêmes mesures, mais ils sont indiqués séparément.

    [20] Dans la plupart des parcs, un seul indicateur (l'écosystème représente 50 % de l'espace des parcs et deux indicateurs/écosystèmes représentent 75 % ou plus de l'espace des parcs.

    [21] Par exemple, dans un parc national, l'abondance des wapitis est indiquée comme étant une mesure de l'état, de l'efficacité, du programme Agir sur le terrain et de la recherche.

    [22] Les plans de gestion sont des documents publics exigés en vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada dans lesquels on présente la vision en matière de gestion pour chaque parc national et les mesures stratégiques requises pour réaliser cette vision, y compris des objectifs mesurables et des cibles.

    [23] Restauration écologique pour les aires protégées : principes, lignes directrices et bonnes pratiques - https://portals.iucn.org/library/node/10346

    [24] L'Agence utilise un système de suivi des projets relatifs à l'intégrité écologique qui indique les projets pour lesquels un parc nécessitait un financement externe pour la période allant de 2005-2006 à 2009-2010. Ce système ne représente pas un inventaire complet de tous les projets de gestion active importants.

    [25] Les rapports disponibles comprennent ceux des projets du programme Agir sur le terrain (2005, 2008, 2013), ainsi que les rapports sur le rendement de l'Agence, les Rapports sur l'état des parcs nationaux et certains plans de gestion des parcs.

    [26] Nous avons demandé aux gestionnaires de la conservation des ressources des parcs nationaux situés au sud quels indicateurs ils souhaitaient améliorer en ligne avec les attentes de l'Agence et de dresser la liste des trois autres indicateurs sur lesquels ils tentaient d'influer grâce à la gestion active. Les résultats de 26 parcs nationaux situés au sud ont été présentés; 22 (85 %) d'entre eux ont spécifié un indicateur cible sur lequel ils tentaient d'influer relativement aux attentes de l'Agence, et 16 d'entre eux (62 %) ont présenté de un à trois autres indicateurs qu'ils souhaitaient influencer.

    [27] Nous avons découvert que 75 des 122 indicateurs (61 %) dans les parcs nationaux situés au sud avaient une mesure de l'efficacité de la gestion ou plus.

    [28] Les évaluations de l'intégrité commémorative examinent trois éléments : l'état des ressources, l'efficacité de la communication des motifs qui justifient la commémoration et les pratiques de gestion sélectionnées.

    [29] L'évaluation de l'état est effectuée par le truchement de l'inventaire national des objets historiques (système d'information des artefacts) et du système de gestion des biens de l'Agence pour les objets historiques, les édifices fédéraux du patrimoine et autres biens du patrimoine bâti, et les monuments et plaques de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada (CLMH). Toutefois, les évaluations antérieures ont révélé des problèmes relativement à l'intégrité, à la fiabilité et à l'actualité de ces données. Il n'existe pas de système national effectuant le suivi de l'état des autres types de ressources culturelles.

    [30] Au total, on a posé ces questions à 44 membres du personnel de l'Agence de divers échelons et à 41 partenaires/intervenants.

    [31] Un exemple cité par un répondant concernait la résistance des organisations non gouvernementales locales à utiliser une approche de gestion des feux élaborée par un autre parc. Cette résistance a été résolue grâce à des discussions et à l'adaptation du plan de gestion des feux selon les conditions locales.

    [32] Le processus d'évaluation environnementale de Parcs Canada a été révisé de façon approfondie en juillet 2012 conformément aux modifications apportées à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012). En vertu du nouveau processus, l'analyse de l'impact environnemental (AIE) remplace le processus d'évaluation environnementale précédent. Nos données sont associées à l'ancien processus.

    [33] Une sixième activité, l'application de la loi, est aussi liée à la conservation des ressources, mais a été exclue de l'évaluation.

    [34] Les données sur les dépenses utilisées pour l'analyse ont été fournies par la Direction générale des finances du Bureau national à plusieurs moments dans le temps de 2011 à 2013.

    [35] Notre analyse des dépenses suppose que les coûts de l'Agence sont codés avec précision selon les activités pertinentes. Les gestionnaires fonctionnels de la composante des ressources naturelles du sous-programme ont exprimé des réserves à propos de cette hypothèse. Par exemple, ils ont indiqué que les coûts codés pour la surveillance des écosystèmes et l'établissement de rapports sont systématiquement surestimés par rapport aux coûts réels. Il n'existe pas de moyen facile pour vérifier si cela est vrai et dans quelle mesure sans une analyse détaillée des dépenses particulières codées selon les activités, ce que nous n'avons pas fait.

    [36] Nous n'avons pas obtenu des renseignements similaires pour la gestion des ressources culturelles dans les parcs nationaux.

    [37] Les composantes évaluées étaient les suivantes : (1) production d'inventaire; (2) mise en œuvre des programmes de surveillances; (3) production de rapports de recherche; (4) tenue à jour des bases de données; (5) élaboration de plans d'action; (6) rapports sur l'état des parcs nationaux; (7) stratégies de rétablissement pour les espèces en péril; (8) mise en œuvre des activités de gestion active et de rétablissement; et (9) évaluation environnementale.

    [38] L'évaluation horizontale des programmes et des activités à l'appui de la Loi sur les espèces en péril (2012), à laquelle participait l'Agence, a révélé des résultats mitigés sur l'efficience globale et l'économie, y compris des problèmes avec la prestation en temps opportun des extrants et des préoccupations à propos de l'adéquation des ressources pour obtenir des résultats à long terme. L'évaluation a indiqué plusieurs facteurs ayant une incidence sur la production en temps opportun d'extrants, notamment des charges de travail accrues étant donné que des espèces sont ajoutées à la liste légale, les coûts des recherches sur des espèces à distribution étendue, la complexité des consultations requises en vertu de la loi, et les défis juridiques pour diverses décisions et activités. Les méthodes pour améliorer l'efficience du processus ont également été mentionnées (p. ex., la production simultanée d'une stratégie de rétablissement et d'un plan d'action pour la physe des fontaines de Banff par l'APC).

    [39] Les rapports des gestionnaires indiquant le manque de ressources et de renseignements pour réaliser les objectifs sont une constatation courante dans nos travaux d'évaluation dans de nombreux programmes de l'Agence.

    [40] Sept projets du programme Agir sur le terrain sont des initiatives conjointes auxquelles participent deux ou plusieurs parcs nationaux.

    [41] Au total, 46 % des parcs ayant répondu au sondage ont affirmé faire appel à des citoyens scientifiques et 69 % à des bénévoles pour recueillir les données de surveillance.

    [42] En raison du budget de 2012, les modèles renouvelés de la conservation des ressources n'ont pas changé, mais ils ont eu une incidence sur certains intrants proposés (c.-à-d. une utilisation accrue des postes saisonniers).

    [43] Le processus d'évaluation environnemental en place et l'achèvement des plans de gestion des parcs sont également des activités qui ont contribué à la gestion intégrée des ressources.

    [44] Une cinquième est consacrée à la conservation des aires marines nationale de conservation et n'entre pas dans le cadre de cette évaluation.

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