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Documents de vérification interne et de l'évaluation

Vérification du programme d’application de la loi – Initiative d’armement

Rapport final
Août 2011

Bureau de la vérification interne et de l’évaluation

Rapport soumis au comité de vérification de l’Agence Parcs Canada le 16 février, 2012
Approuvé par le Directeur Général de l’Agence le 16 Février, 2012

Table des matières

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Rapport présenté au comité de vérification interne et approuvé par le directeur général de l’Agence Parcs Canada le 16 février 2012.

Résumé

La vérification du programme d'application de la loi-initiative d’armement a été incluse dans le plan triennal du Bureau de la vérification interne et de l’évaluation de l’Agence Parcs Canada pour l'exercice 2010-2011.

La conduite des activités de Parcs Canada, guidée par le Bureau national, se traduit par une décentralisation des opérations de l'organisation entre les trente-trois unités de gestion et quatre centres de services. Les unités de gestion sont des regroupements de parcs nationaux, lieux historiques nationaux et aires marines de conservation qui sont habituellement situés à proximité les uns des autres. Cette proximité leur permet de partager les ressources consacrées à la gestion et à l’administration.

Le caractère éloigné de nombreux endroits de Parcs Canada pose des défis à l'égard de  l'accessibilité des visiteurs, le recrutement et la rétention des employés hautement qualifiés. De plus, la décentralisation de ses opérations requiert une cohésion nationale dans ses politiques, programmes et processus, par conséquent, une structure de gestion efficace et de la discipline dans l’application des procédures.

En mai 2008, le ministre de l'Environnement a annoncé que le gouvernement du Canada autorisait l'Agence Parcs Canada (APC) à créer jusqu'à 100 positions de gardes de parc armés chargés de l’application de la loi. L'Agence a donc restructuré ses activités pour refléter cette décision. Une nouvelle direction pour l'application de la loi a été créée, qui relève directement du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation. Son rôle est de développer une politique d’application de la loi et de fournir des services afin d’assurer l’atteinte du mandat de l’Agence Parcs Canada concernant l’expérience du visiteur et la protection des ressources naturelles et culturelles. Les gardes de parc seront chargés de faire respecter la Loi sur les parcs nationaux du Canada, la Loi sur les aires marines de conservation du Canada et les règlements afférents, de même que les autres mesures législatives fédérales qui s’appliquent aux parcs nationaux. Les services de police des compétences locales demeureront les principaux responsables de l’application du Code criminel.

L'objectif de la vérification est de fournir une assurance à la haute direction que les politiques du programme d’application de la loi et les procédures sont compatibles avec les autorités fédérales, y compris le Code criminel et la Loi sur les armes à feu et que l'initiative est administrée en conformité avec les politiques et les procédures de Parcs Canada. La vérification vise à déterminer :

  • le caractère adéquat du cadre de contrôle de gestion associé au programme ;
  • le respect des ententes de prestation de services et des protocoles d’ententes avec les politiques et procédures liées à l’initiative d’armement ;
  • la conformité aux politiques et procédures liées à l’initiative d’armement.

La portée de la vérification comprenait la Directive de gestion - Application de la loi de l’Agence Parcs Canada (en vigueur le 19 décembre, 2008) et le Manuel sur les procédures administratives et opérationnelles en application de la loi de l’Agence Parcs Canada (mis à jour février 2010) qui influencent directement le travail des gardes de parcs. La vérification s’est également concentrée sur la mise en œuvre des accords de prestation de services et de protocoles d'entente. La période visée par la vérification allait du 1 janvier 2010 au 31 décembre 2010.

La méthode de vérification comprenait l’examen de documents justificatifs pertinents, des entrevues avec le personnel assigné au programme d’application de la loi au Bureau national et dans les sites visités, des entrevues avec le personnel impliqué dans la gestion ou l’application des ententes de prestation de service et une analyse des mesures de contrôle des pratiques liées au programme d’application de la loi-initiative d’armement. Des visites ont eu lieu entre le 21 mars et le 17 juin 2011 dans cinq sites sélectionnés afin de refléter les différentes caractéristiques des activités de l’Agence.

Une fois le travail de vérification terminé sur place, une rencontre avec le représentant du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation a eu lieu pour présenter les lacunes observées durant la vérification et discuter des recommandations proposées.

La mission de vérification a été planifiée et menée conformément aux normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

Dans l’ensemble, la vérification a constaté une saine gestion du programme d’application de la loi-initiative d’armement à Parcs Canada. Bien qu’il s’agisse d’un jeune programme, beaucoup de travail a été effectué dans l’élaboration de procédures, guides et gabarits afin de bien encadrer les intervenants. Les éléments clés d’un cadre de contrôle de gestion étaient présents toutefois des améliorations moyennes sont recommandées surtout au niveau du partage de l’information et de l’obtention des désignations. Des améliorations devront être apportées concernant les ententes de prestation de services et les protocoles d’ententes dans le but de faciliter l’atteinte des objectifs du programme. Il faudra également clarifier certaines pratiques liées à l’initiative d’armement afin de s’assurer d’être en conformité avec les lois, règlements et procédures déjà existants au Secrétariat du Conseil du Trésor et à l’Agence Parcs Canada. 

Résumé des cotes du rapport de vérification
Référence Processus de gestion Code Description
6.1 Caractère adéquat du cadre de contrôle de la gestion JAUNE Améliorations moyennes requises
6.2 Respect des  ententes de prestation de services et des protocoles d’entente JAUNE Améliorations moyennes requises
6.3 Conformité aux politiques et procédures liées à l’initiative d’armement BLEU Améliorations mineures requises

Nous présentons ci-dessous la liste des recommandations formulées dans le rapport à l’intention du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation.

Le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation doit :

  1. Développer une approche uniformisée pour acquérir et utiliser des certificats de désignation provenant des organisations externes afin de s’assurer que toutes les autorités sont exercées selon les politiques et  procédures approuvées par le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation.
  2. Maintenir une liste à jour des certificats de désignation accordés aux gardes de parc afin de s’assurer du niveau d’autorité exercé pour une région donnée.
  3. Émettre des lignes directrices concernant le partage d’information entre le groupe d’application de la loi et les unités de gestion afin d’uniformiser les pratiques et assurer une collaboration et une communication active entre les parties.
  4. Améliorer le processus de contrôle existant pour capter tous les incidents ayant recours à la force ou à l’utilisation de l’arme de poing afin d’assurer un suivi approprié.
  5. Améliorer les contrôles existants régissant les inventaires d’équipements spécialisés tels que les munitions afin de faciliter la réconciliation, s’assurer des quantités en main et d’éviter les quantités excédentaires pour un site donné.
  6. S’assurer que les ententes de prestation de services soient révisées de façon à répondre aux attentes et qu’elles soient dûment approuvées par les deux parties dans un délai raisonnable.
  7. Compléter la révision des protocoles d'entente existant  afin de confirmer la nécessité et la validité de ces derniers.
  8. Clarifier les situations qui requièrent l’application de la procédure de recours à la force lorsque l’arme de poing est dégainée.
  9. Implanter un processus de partage des bonnes pratiques afin de faciliter le travail des gardes de parc et uniformiser les actions prises.
  10. S’assurer de retirer des dossiers d’employés toute information non pertinente à la gestion du programme d’application de la loi afin d’éviter d’être en non-conformité avec la Loi sur la protection des renseignements personnels.
  11. Clarifier le niveau d’accessibilité par les gardes de parc aux armes de poing et prendre les mesures qui s’imposent pour qu’il soit respecté.
  12. S’assurer que les inspections annuelles sont effectuées dans les résidences où les employés d’application de la loi sont requis à des fins opérationnelles de conserver leur arme de poing à domicile et qu’une copie du rapport est acheminé au comité local de santé et sécurité au travail afin de confirmer que l’installation rencontre les normes prescrites.
  13. S’assurer que les véhicules et embarcations, dont l’utilisation est partagée avec différents groupes de l’unité de gestion, n’arborent pas un indicateur distinct « garde de parc » afin de respecter la procédure d’application de la loi qui limite l’utilisation de ces équipements aux employés d’application de la loi.

1. Contexte

La conduite des activités de Parcs Canada, guidée par le Bureau national, se traduit par une décentralisation de ses opérations entre les trente-trois unités de gestion et quatre centres de services. Les unités de gestion sont des regroupements de parcs nationaux, lieux historiques nationaux et aires marines de conservation qui sont habituellement situés à proximité les uns des autres. Cette proximité leur permet de partager les ressources consacrées à la gestion et à l’administration. Les centres de services soutiennent l’organisation dans une variété de disciplines professionnelles et techniques. Les directeurs des centres de services et des unités de gestion ont pour mandat de veiller à ce que les politiques, les directives et les lignes directrices mises en place par le Secrétariat du Conseil du Trésor et l’APC soient respectées.

Le caractère éloigné de nombreux endroits de Parcs Canada pose des défis à l'égard de l'accessibilité des visiteurs, du recrutement et de la rétention d’employés hautement qualifiés. De plus, la décentralisation des opérations requiert une cohésion nationale dans ses politiques, programmes et processus, par conséquent, une structure de gestion efficace et de la discipline dans l’application des procédures.

En mai 2008, le ministre de l'Environnement a annoncé que le gouvernement du Canada autorisait l'Agence Parcs Canada (APC) à créer jusqu'à 100 positions de gardes de parc armés. L'Agence a restructuré ses activités pour refléter cette décision. Une nouvelle direction sous la responsabilité du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation a été créée. Son rôle est de développer une politique d’application de la loi et de fournir les services aux unités de gestion afin d’assurer l’atteinte du mandat de l’Agence Parcs Canada concernant l’expérience du visiteur et la protection des ressources naturelles et culturelles. Les premiers gardes de parc répondant aux exigences des postes ont obtenu leur désignation en mai 2009. Au moment de la vérification, 81 postes étaient comblés.

Les gardes de parc sont responsables de l'application de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, la Loi sur les aires marines nationales de conservation, les règlements connexes et les autres lois de conservation fédérale qui s'appliquent dans nos parcs nationaux et aires marines de conservation. Les services de police continuent à être les exécutants primaires du Code criminel. Parcs Canada, à travers un cadre législatif et réglementaire et des partenariats efficaces assurera un service d’application de la loi équitable, impartial et uniforme sur l'ensemble des terres et eaux qu’elle administre.

Les rôles et responsabilités des gardes de parc ont été modifiés afin de correspondre au mandat de la nouvelle direction. Bien qu’impliqués dans le programme de prévention, au même titre que tous les employés de Parcs Canada, leurs rôles et responsabilités sont davantage axés au niveau de l’application de la loi dont l’étendue est définie grâce à une entente de prestation de services. La création de la nouvelle fonction d’application de la loi a entrainé un changement de culture qui n’est pas encore solidement implanté.

La vérification du programme d'application de la loi-initiative d’armement a été incluse dans le plan de vérification de l’Agence pour l’exercice 2010-2011. Ce plan a été approuvé par le Directeur général de l’Agence en mars 2010.

2. Objectifs et portée

L'objectif de la vérification était de fournir une assurance à la haute direction que les politiques du programme d’application de la loi et les procédures sont compatibles avec les autorités fédérales, y compris le Code criminel et la Loi sur les armes à feu et que l'initiative est administrée en conformité avec les politiques et les procédures de Parcs Canada. La vérification visait à déterminer:

  • le caractère adéquat du cadre de contrôle de gestion associé au programme ;
  • le respect des ententes de prestation de services et des protocoles d’ententes avec les politiques et procédures liées à l’initiative d’armement;
  • la conformité aux politiques et procédures liées à l’initiative d’armement.

La portée de la vérification comprenait la Directive de gestion - Application de la loi de l’Agence Parcs Canada (en vigueur le 19 décembre, 2008) et le Manuel sur les procédures administratives et opérationnelles en application de la loi de l’Agence Parcs Canada (mis à jour février 2010) qui influencent directement le travail des gardes de parcs. La vérification s’est également concentrée sur la mise en œuvre des accords de prestation de services et de protocoles d'entente. La période visée par la vérification allait du 1 janvier 2010 au 31 décembre 2010.

La vérification était axée sur l’initiative d’armement du programme d’application de la loi et excluait spécifiquement les procédures de fouilles, saisies et enquêtes ainsi que l’aspect financier du programme.

3. Méthodologie

La méthode de vérification comprenait:

  • un examen de documents justificatifs pertinents (lois, règlementation, politiques et procédures);
  • des entrevues avec le personnel assigné au programme d’application de la loi au Bureau national et dans les sites visités;
  • des entrevues avec le personnel impliqué dans la gestion ou l’application des ententes de prestation de service;
  • des visites des sites sélectionnés;
  • des entrevues avec les gestionnaires et le personnel des sites visités;
  • une analyse des mesures de contrôle des pratiques liées au programme d’application de la loi-initiative d’armement.

Des visites ont eu lieu dans cinq sites sélectionnés afin de refléter les différentes caractéristiques des activités de l’Agence. Les visites ont eu lieu selon le calendrier suivant:

  • Parc national de la Mauricie : 21 au 24 mars 2011
  • Parc national de l’Ile du Prince Édouard : 11 au 15 avril 2011
  • Réserve de parc national du Canada des Iles-Gulf : 2 au 6 mai 2011
  • Parc national de Banff : 9 au 12 mai 2011
  • Parc national Mont Riding : 13 au 17 juin 2011

Une fois le travail de vérification sur place terminé, une rencontre avec le représentant du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation a eu lieu pour présenter les lacunes observées durant la vérification et discuter des recommandations proposées.

Nos observations et recommandations ont été faites conformément au système d’évaluation du rapport de vérification ci-dessous :

Système de cotation utilisé pour les rapports de vérification
ROUGE Insatisfaisant Les contrôles ne fonctionnent pas ou sont inexistants. Des mesures de gestion immédiates doivent être prises pour corriger la situation.
ORANGE Améliorations importantes requises Les contrôles en place sont faibles. Plusieurs problèmes importants ont été constatés qui pourraient nuire à l’atteinte des objectifs du programme ou des objectifs opérationnels. Des mesures de gestion immédiates s’imposent pour corriger les lacunes constatées en matière de contrôle.
JAUNE Améliorations moyennes requises Certains contrôles sont en place et fonctionnent. Cependant, des problèmes importants, auxquels il faut remédier, ont été constatés. Ces problèmes risquent de compromettre l’atteinte des objectifs du programme ou des objectifs opérationnels.
BLEU Améliorations mineures requises Bon nombre de contrôles fonctionnent comme prévu. Cependant, certaines modifications mineures s’imposent pour améliorer l’efficience et l’efficacité de l’environnement de contrôle.
VERT Sous contrôle Les contrôles fonctionnent comme prévu et aucune autre mesure ne s’impose pour l’instant.

4. Énoncé d’assurance

La mission de vérification a été planifiée et menée conformément aux normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

5. Conclusion

Dans l’ensemble, la vérification a constaté une saine gestion du programme d’application de la loi-initiative d’armement à Parcs Canada. Bien qu’il s’agisse d’un jeune programme, beaucoup de travail a été effectué dans l’élaboration de procédures, guides et gabarits afin de bien encadrer les intervenants. Les éléments clés d’un cadre de contrôle de gestion étaient présents toutefois des améliorations moyennes sont recommandées surtout au niveau du partage de l’information et de l’obtention des désignations. Des améliorations devront être apportées concernant les ententes de prestation de services et les protocoles d’ententes dans le but de faciliter l’atteinte des objectifs du programme. Il faudra également clarifier certaines pratiques liées à l’initiative d’armement afin de s’assurer d’être en conformité avec les lois, règlements et procédures déjà existants au Secrétariat du Conseil du Trésor et à l’Agence Parcs Canada. 

Résumé des cotes du rapport de vérification
Référence Processus de gestion Code Description
6.1 Caractère adéquat du cadre de contrôle de la gestion JAUNE Améliorations moyennes requises
6.2 Respect des ententes de prestation de services et des protocoles d’entente JAUNE Améliorations moyennes requises
6.3 Conformité aux politiques et procédures liées à l’initiative d’armement BLEU Améliorations mineures requises

6. Observations et recommandations

6.1 Caractère adéquat du cadre de contrôle de gestion associé au programme

JAUNE Améliorations moyennes requises Certains contrôles sont en place et fonctionnent. Cependant, des problèmes importants, auxquels il faut remédier, ont été constatés. Ces problèmes risquent de compromettre l’atteinte des objectifs du programme ou des objectifs opérationnels.

Un cadre de contrôle de gestion adéquat doit être mis en place pour toute organisation, projet ou programme afin de soutenir les opérations et faire en sorte que les employés puissent s’acquitter de leurs tâches de façon efficiente et efficace. Les éléments clés d’un cadre de contrôle de gestion efficace sont notamment: une gouvernance claire, une évaluation de risques, des rôles et responsabilités bien définis, une communication efficace, un contrôle des actifs et des mesures de contrôle régulières.

Pour déterminer si le cadre de contrôle lié au programme d’application de la loi-initiative d’armement est adéquat tout en étant conforme aux politiques et procédures existantes, les critères de vérification suivants ont été utilisés :

  • C1.1 : Les politiques et les procédures d’application de la loi de l’Agence sont conformes aux politiques, aux lois et aux règlements applicables du gouvernement fédéral et donnent les orientations nécessaires (sans lacunes) aux employés qui doivent porter une arme dans l’exercice de leurs fonctions.
  • C1.2 : Les rôles et responsabilités en matière d’application de la loi sont clairement et adéquatement définis, attribués, documentés et exercés, en plus de correspondre aux pouvoirs et aux responsabilités réglementaires.
  • C1.3 : La communication interne et la formation au sein de Parcs Canada sont cohérentes et suffisantes pour que toutes les parties impliquées connaissent bien leurs rôles et leurs responsabilités et qu’elles les exercent avec compétence.
  • C1.4 : La surveillance de la conformité aux politiques et aux procédures du programme d’application de la loi est fiable, et permet à la direction de cerner, d’évaluer et de gérer adéquatement les problèmes pouvant survenir et d’y répondre de façon appropriée.
  • C1.5 : Les systèmes d’information sont utilisés au maximum pour répondre aux exigences des politiques et aux besoins de la direction en matière d’information. La présentation de rapports à la direction se fait en temps opportun, de manière exhaustive et cohérente.
  • C1.6 : Les risques liés à la mise en œuvre des politiques sont cernés, évalués et gérés, et l’efficacité des politiques est évaluée.

Gouvernance 

La gouvernance doit comprendre une structure d’autorité et de responsabilités afin de bien encadrer tous les employés impliqués dans le programme. Des politiques et procédures doivent être élaborées et communiquées afin d’assurer une uniformité des pratiques et faciliter la reddition des comptes.

Le programme d’application de la loi relève du vice-président, Établissement des aires protégées et conservation qui doit rendre compte au directeur général de l’Agence de l’élaboration de la politique et des prestations de services concernant l’application de la loi. Il est également tenu de soumettre un rapport annuel au comité national d’orientation en santé et sécurité au travail. 

Le directeur, Application de la loi doit rendre compte au vice-président, Établissement des aires protégées et conservation, de la prestation de tous les services d’application de la loi incluant les ententes de prestations de services conclues avec les unités de gestion et de la gestion du personnel de Parcs Canada responsable de l’application de la loi.

Les directeurs d’unité de gestion doivent rendre compte au directeur général de l’Agence de la gestion et des activités de leur unité de gestion. Ils doivent assurer la planification intégrée de la prévention et de l’application de la loi de manière à réduire les interventions en application de la loi par les gardes de parc tout en permettant d’offrir aux visiteurs une expérience agréable en toute sécurité.

La Direction application de la loi (DAL) qui a été créée au sein de la direction Établissement des aires protégées et conservation est constituée des quatre groupes suivants: Opérations d’application de la loi, Programmes d’application de la loi, Formation et normes d’application de la loi et Programmes stratégiques d’application de la loi. Chacun des groupes est responsable d’une sphère d’activités bien définie et communiquée à l’ensemble des employés via Intranet. Le groupe Opérations d’application de la loi comprend la majorité du personnel de la DAL, à savoir : tous les gardes de parc, les superviseurs ainsi que quatre gestionnaires, Opérations d’application de la loi. Les trois autres groupes, limités en effectifs agissent surtout comme support aux opérations à partir du Bureau national.

La structure de gouvernance du programme d’application de la loi à Parcs Canada  est centralisée au Bureau national. Les gardes de parc et les superviseurs travaillent dans les unités de gestion et se rapportent au gestionnaire, Opérations d’application de la loi de leur région.

Un manuel, approuvé par le Directeur général des parcs nationaux (maintenant en tant que VP, Établissement des aires protégées et conservation), regroupe les procédures administratives et opérationnelles et sert de références pour tous les aspects du programme d’application de la loi. Ces procédures donnent des lignes directrices aux employés impliqués dans le programme leur permettant d’accomplir les tâches de manière sécuritaire et dans le respect des règles. Le manuel est disponible en ligne et accessible pour l’ensemble des employés de Parcs Canada.

La DAL est à l’écoute de toute demande de clarification ou d’interprétation de ses procédures. Des clarifications ont été apportées concernant certains sujets tels que Pouvoir et responsabilité d’appuyer les policiers/agents de paix à  l’extérieur  des terres de l’APC dans des situations d’urgence, Infractions au code de la route et Instruction concernant le transport d’articles contrôlés. Ces documents sont disponibles sur l’Intranet de l’Agence. Des guides tels que le Guide pour la certification annuelle et le Guide pour pratiques obligatoires des armes de poing ont été élaborés et transmis par courriel aux gardes de parc dans les unités de gestion afin de faciliter les démarches.

La Directive de gestion : Application de la loi prévoit qu’un examen de la dite directive sera fait à tous les cinq ans. La première révision n’est donc pas prévue avant décembre 2013.

La Politique sur les armes à feu de l’Agence Parcs Canada approuvée en février 2011 établit le cadre global de la gestion, du contrôle et de l’utilisation des armes à feu de l’Agence et des munitions connexes. Elle guide l’élaboration, la mise en œuvre, l’examen et la révision de directives, de procédures et de normes complémentaires concernant les armes de poing, les armes longues et les armes à feu historiques de l’Agence. L’approbation de la politique étant survenue trop tard dans le processus de vérification, l’examen de la conformité des procédures énoncées dans le manuel d’application de la loi avec la Politique sur les armes à feu de Parcs Canada n’a pas été fait.

Notre examen des procédures administratives et opérationnelles du programme d’application de la loi n’a décelé aucune anomalie ou non-conformité aux lois et règlements reliés à l’application de la loi. Il faut noter que le programme existe seulement depuis deux ans et que beaucoup d’efforts ont été mis à l’élaboration de procédures, de guides et gabarits afin de faciliter le travail de chacun dans l’accomplissement de ses tâches.

Rôles et responsabilités

Les rôles et responsabilités en matière d’application de la loi doivent être clairement définis afin de délimiter la zone d’activités, respecter le champ d’autorité et s’assurer qu’ils sont conformes aux lois et règlements.

Le manuel des procédures ainsi que la Directive de gestion : application de la loi définissent les rôles et responsabilités de chaque palier d’intervenants. Lors de l’embauche, les employés assignés au programme reçoivent une description de tâches génériques. Des tâches plus spécifiques sont assignées à certaines personnes lors de la présentation des évaluations de rendement. Les ententes de prestations de service entre l’unité de gestion et la DAL définissent également les rôles et responsabilités des gardes de parc. Le rôle du gestionnaire chargé de la liaison entre l’unité de gestion et la DAL a été laissé volontairement peu descriptif pour permettre aux deux parties impliquées de déterminer l’étendue du rôle qui lui sera conféré. Toutefois les entrevues ont démontré qu’un manque d’attentes claires crée des incertitudes quant au rôle attendu d’une personne occupant le poste.

Avec l’accord du Directeur, Application de la loi, les gardes de parc peuvent être autorisés à faire appliquer d’autres lois fédérales et/ou provinciales/territoriales (ex : loi de 1994 sur la convention les oiseaux migrateurs, les lois provinciales sur les alcools, etc.). De plus le ministre de l’Environnement peut, au terme d’un processus de désignation, préciser les dispositions de toute loi sous son autorité qu’un agent d’application de la loi peut appliquer telle que la Loi sur les espèces en péril.

Les particularités de certains parcs en plus des législations provinciales et ententes régionales exigent des gardes de parc une connaissance approfondie de leur milieu. Les diversités provinciales et même régionales peuvent créer certaines zones troubles au niveau de l’autorité pouvant être exercée dans l’exécution de leur fonction.

L’obtention de certificat de désignation des autres organismes chargés d’application de la loi pourrait clarifier les zones nébuleuses. Un certificat de désignation peut faciliter le travail des gardes de parc en lui conférant l’autorité nécessaire dans l’exécution de ses fonctions. Des responsabilités sont toutefois associées à cette autorité. Chaque organisme responsable de l’application de la loi définit ses exigences en matière de pré-requis et/ou de formation avant d’accorder le certificat de désignation.

Au moment de la vérification, aucune procédure n’était en place pour faciliter le processus d’obtention d’une désignation ou même pour uniformiser les demandes. De plus, le niveau d’autorité nécessaire pour formaliser ce type d’entente n’est pas défini. Ainsi dans un des sites visités  le superviseur a la responsabilité d’obtenir les désignations appropriées alors que dans un autre site, la responsabilité est au niveau du gestionnaire, Opérations d’application de la loi.

Une procédure pour l’obtention des certificats de désignation jugés appropriés dans l’exécution des fonctions de gardes de parc pourrait simplifier la démarche tout en stipulant les niveaux d’autorité et les informations nécessaires pour l’approbation d’une telle demande. Un contrôle doit également être exercé une fois la désignation obtenue afin de confirmer l’autorité accordée aux gardes de parc.

Dans l’ensemble, les rôles et responsabilités au sein du groupe d’application de la loi sont bien définis et documentés.

Communication

La communication et la formation sont des éléments essentiels au bon fonctionnement d’un programme puisqu’ils permettent aux employés d’accomplir leur travail de façon efficace.

La Direction d’application de la loi a choisi divers moyens de communication. Le courriel est le moyen le plus utilisé pour communiquer avec les employés. Il y a également des fichiers communs, créés par certains gestionnaires auxquels ont accès un groupe restreint d’employés de la DAL. Le réseau Intranet contient beaucoup d’information disponible pour l’ensemble des employés de l’Agence Parcs Canada concernant la Direction d’application de la loi.

Des rapports hebdomadaires ou mensuels des activités d’application de la loi sont remis aux directeurs des unités de gestion. Ces rapports remplacent les rapports trimestrielles prévus dans les procédures résumant le temps alloué aux diverses priorités liées aux ententes de prestation de services.

Des appels conférences entre le Directeur d’application de la loi, ses gestionnaires d’opérations et les groupes support sont effectués sur une base régulière pour discuter de situations ou d’incidents ayant un impact sur les procédures ou politiques. Ces discussions permettent également d’assurer une uniformité au niveau de l’interprétation et/ou des pratiques entre les 4 régions opérationnelles. Ces informations sont par la suite transmises aux superviseurs et aux gardes de parc par appels conférences ou téléphoniques selon le mode de communication privilégié par les gestionnaires des opérations en fonction de leur réalité et les moyens disponibles.

La communication dans les sites se fait souvent par radio. La fréquence radio est généralement partagée avec les autres groupes de l’unité de gestion tels que la conservation des ressources et l’expérience aux visiteurs. Bien que le partage de la fréquence radio soit utile pour les opérations quotidiennes, certaines informations plus sensibles nécessitent un accès plus restreint. Afin de gérer le risque associé à la communication, les gardes de parc doivent s’assurer de coder certaines informations ou utiliser un autre mode de communication afin de préserver la confidentialité des dites informations.

Malgré une amélioration notable au niveau de la communication, les visites aux différents sites ont démontré des variations considérables par rapport aux échanges d’information entre le groupe d’application de la loi et les gestionnaires des unités de gestion. Le partage d’information et la communication bilatérale entre les unités de gestion et les groupes d’application de la loi sont essentiels pour l’atteinte des objectifs du programme et reconnaitre l’imputabilité des gestionnaires concernant les activités ou évènements survenant sur leur territoire. Afin d’uniformiser les pratiques et assurer une collaboration et communication active entre les unités de gestion et les gardes de parc, la Direction d’application de la loi devrait émettre des lignes directrices concernant l’étendue du partage d’information.

Le système informatique utilisé pour inscrire les incidents, connu sous l’acronyme OTS (Occurrence Tracking System) existe depuis plusieurs années. Le système servait initialement à consigner tous les évènements reliés à la protection des ressources. Même si le système OTS n’a pas été développé pour les besoins de la DAL, il peut contenir les informations nécessaires à la production de rapports d’application de la loi. L’extraction des données est toutefois complexe et ne peut être faite par l’ensemble des gestionnaires. Certaines demandes d’extraction doivent donc être acheminées au Bureau national et exécutées à partir d’une base de données plutôt que par le système OTS. Ainsi une demande spécifique exigera de faire des recherches sous différents volets afin de capter des éléments clés pouvant servir à détecter les incidents en question. Par le fait même, il est difficile de confirmer si un rapport produit une liste exhaustive. De plus, le système OTS ne permet pas de confirmer si les incidents ont été acheminés au directeur tel que spécifié dans les procédures ni de vérifier si le suivi nécessaire a été effectué.

Certains superviseurs ont créé des systèmes parallèles afin de consigner des données plus précises sur leurs activités. Ainsi deux unités de gestion compilent chaque incident en fonction des priorités établies dans la prestation d’ententes de service ainsi que le temps passé sur cet incident. Bien que l’initiative soit exigeante, la compilation permet un meilleur suivi pendant l’année et facilite la rédaction du rapport annuel.

De plus, les groupes de protection des ressources et d’expérience du visiteur compilent les incidents liés à leur domaine respectif dans d’autres systèmes (feuille Excel ou autre). Ces données sont utiles pour l’élaboration des ententes de prestations de service ainsi que pour fins de statistiques dans le rapport annuel de la DAL pour l’unité de gestion.

La Direction de l’application de la loi participe présentement au développement d’un système d’information en collaboration avec d'autres groupes de l'Agence et le bureau du Dirigeant principal de l’information. Le système devrait répondre davantage aux exigences de la DAL en ce qui a trait à l’inscription, le suivi et la compilation des incidents. Il devrait également permettre un contrôle au niveau des échéanciers pour les formations, les certifications ainsi que pour les révisions des ententes de services et protocoles d’entente. Les mouvements d’inventaire des équipements incluant les armes de poing pourraient également être incorporés au nouveau système. Toutefois le système ne sera pas opérationnel avant quelques années.

Formation

La formation est un aspect primordial pour la DAL. Les nouveaux gardes de parc reçoivent une formation intensive de 12 semaines dont 2 semaines au Bureau national axées sur les procédures et 10 semaines d’entrainement à Régina. La formation à Régina comporte un volet législatif ainsi qu’un volet de maniement d’armes à feu. Cette formation est offerte par les membres de la Gendarmerie royale du Canada. Toutes les exigences liées au poste de garde de parc sont clairement définies et identifiées. Tous les gardes de parc doivent obtenir une certification annuelle et effectuer deux pratiques de tirs obligatoires par année. Le suivi au niveau des certifications est effectué par le Bureau national et le gestionnaire des opérations de chacune des régions afin de s’assurer que tous les gardes de parc détiennent les certifications nécessaires pour effectuer leurs tâches.

Une feuille d’aide-mémoire a été créée et jointe aux dossiers des employés conservés à la Direction d’application de la loi pour assurer l’intégralité des informations requises pour l’obtention et le maintien du certificat de désignation de garde de parc.

Dans l’ensemble la communication et la formation au sein de la DAL fonctionnent bien. Toutefois le partage d’information avec les unités de gestion devrait être revu afin d’assurer de transmettre toute information pertinente aux opérations dans les délais requis. Compte tenu de l’importance accordée aux incidents impliquant l’utilisation de la force et de l’arme de poing, la Direction d’application de la loi devrait améliorer le processus de rapport existant pour ces incidents afin d’assurer un suivi approprié.

Contrôle et surveillance

La mise en place d’un programme de surveillance sert à assurer la conformité aux politiques et procédures, cerner les problèmes existants ou potentiels, valider les contrôles en place et apporter des corrections nécessaires d’une façon adéquate et dans un délai approprié.

Il est prévu que le Directeur, Application de la loi procèdera à un examen de la directive à tous les cinq ans afin de s’assurer qu’elle continue de refléter les besoins de l’Agence. De plus, il doit établir un calendrier rotatif d’examens opérationnels afin de veiller à ce que le programme d’application de la loi de toutes les unités de gestion soit examiné au moins une fois tous les cinq ans. Ainsi cinq unités de gestion par année doivent être visitées afin de valider la conformité aux politiques et procédures et l’efficacité des prestations d’entente de services. Les premières visites ont commencé au moment de la vérification.

Les activités de surveillance venant à peine de débuter, la vérification ne peut que confirmer l’existence du programme sans pour autant commenter son efficacité, les rapports d’activités de surveillance n’étant pas encore disponibles lors de la vérification.

La surveillance des opérations est faite essentiellement par l’observation en milieu de travail et par la révision des rapports d’incidents inscrits dans OTS. Toutefois tel qu’indiqué précédemment, le système OTS ne favorise pas la compilation ni la surveillance en raison des limitations dans l’extraction de données. Chaque rapport doit être revu et  approuvé par le superviseur des gardes de parc. Cette étape sert à uniformiser les formats de rapports et assurer que l’information est complète. La compilation des données sert aussi à l’élaboration des priorités lors de l’établissement de l’entente de prestation de services ainsi que pour le rapport annuel émis par la DAL aux unités de gestion.

Le Bureau national exerce également certains contrôles sur les inventaires. En tant qu’administrateur du programme, l’équipe du Bureau national est chargée de l’achat des équipements spécialisés incluant les armes de poing et l’enregistrement de ces dernières. Elle s’assure qu’ils répondent aux normes et standards et voit à leur distribution dans les sites. Aucun inventaire physique des équipements incluant les munitions n’est effectué sur une base régulière. Suite à une demande récente du Bureau national un premier décompte a été fait. Le but était de réconcilier les données d’inventaire et mettre les fichiers à jour.

Trois des sites visités servent d’entrepôt régional pour les munitions. Ces sites doivent donc exercer un contrôle sur la gestion des inventaires. Chacun a créé des feuilles de travail dans Excel avec des niveaux de contrôle variés. Dans certains cas, l’inventaire est compté lors de mouvements (entrée ou sortie) ou seulement lors d’une demande officielle par la DAL au Bureau national. Au moment de la vérification, aucune procédure formelle pour les inventaires n’était en place.

Évaluation des risques

La détermination et l’évaluation des risques liés à la mise en œuvre du programme doivent être cernées afin de déterminer un niveau acceptable de risques et élaborer des stratégies d’atténuation.

Une évaluation de risques liés à l’initiative d’armement a été élaborée lors de la création de la Direction de l’application de la loi. Cette évaluation a servi à développer les stratégies d’atténuation des risques et à évaluer le risque résiduel. Un pointage a été attribué aux risques identifiés. Trois des risques ont été identifiés comme étant à un niveau modéré. L’analyse a permis de développer des lignes directrices servant à déterminer le nombre de gardes de parc nécessaire pour un site donné.

Bien qu’il n’y ait pas de processus officiel en place, les risques liés à la politique sont régulièrement discutés lors des appels conférences auxquelles participent les gestionnaires, opérations et les gestionnaires d’application de la loi du Bureau national.

Au niveau des opérations, les gardes de parc appliquent le modèle d’interventions pour la gestion des incidents (MIGI) qui définit les options d’interventions en fonction des facteurs situationnels.

Conclusion

Dans l’ensemble, les éléments clés du cadre de contrôle étaient présents. Des améliorations moyennes devraient être faites pour faciliter l'échange d'information et assurer un meilleur suivi des contrôles sur les incidents avec usage de la force et / ou l'utilisation de l'arme ainsi que sur ​​l'inventaire des équipements spécialisés.

Recommandations

Le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation doit :

  1. Développer une approche uniformisée pour acquérir et utiliser des certificats de désignation provenant des organisations externes afin de s’assurer que toutes les autorités sont exercées selon les politiques et procédures approuvées par le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation.
Réponse de la direction

En accord : La Direction de l’application de la loi a doté un nouveau poste de conseiller en politiques en septembre 2011. Une des tâches principales du conseiller en politiques consiste à élaborer des normes stratégiques en matière d’acquisition, de mise en œuvre opérationnelle et d’administration de désignations et de désignations réciproques aux fins d’application de la loi. Ces normes permettront de fournir une meilleure orientation au personnel de la Direction de l’application de la loi, aux gardes de parc et aux agents d’application de la loi des organisations partenaires concernant des éléments comme : l’acquisition de nouvelles désignations et de désignations réciproques, l’étendue et les limites de l’autorité désignée, les exigences en matière de formation, la coordination entre les organismes, les procédures d’approbation et la gestion de l’information. 

La mise en œuvre de la nouvelle politique en matière de désignation et des procédures connexes est prévue pour avril 2012.

  1. Maintenir une liste à jour des certificats de désignation accordés aux gardes de parc afin de s’assurer du niveau d’autorité exercé pour une région donnée.
Réponse de la direction

En accord : Dans le cadre du projet de désignations et de désignations réciproques susmentionné, nous créerons une base de données pour gérer les certificats nationaux de désignation, en assurer le suivi, consigner les dates d’entrée en vigueur et d’expiration des certificats ainsi que l’endroit où sont conservés les documents à l’appui. La base de données sera accessible à tout le personnel de la Direction l’application de la loi, dans le système.

La base de données sur les désignations est prévue pour d’avril 2012.

  1. Émettre des lignes directrices concernant le partage d’information entre le groupe d’application de la loi et les unités de gestion afin d’uniformiser les pratiques et assurer une collaboration et une communication active entre les parties.
Réponse de la direction

En accord : Au cours de la période s’étalant sur deux cycles de rapports annuels, depuis 2009, la Direction de l’application de loi a constaté que les écarts concernant la communication et l’établissement de rapports au niveau des unités de gestion s’expliquent en grande partie par les besoins en information et les exigences en matière de production de rapports propres à chaque parc national ou lieu historique national. La Direction reconnaît toutefois qu’une meilleure compréhension des attentes en matière de communication et d’établissement de rapports des deux parties concernées contribuerait à améliorer la communication. En échangeant plus fréquemment des renseignements, la Direction de l’application de la loi pourra gérer avec souplesse les changements apportés aux priorités en matière d’application de la loi dans les unités de gestion tout au long de l’année et régler les dossiers délicats qui portent sur la gestion et qui dépassent la portée des exigences qui doivent être satisfaites chaque année en matière de prestation des services.

Afin de faire connaître les pratiques exemplaires à cet égard, la Direction de l’application de la loi élaborera des procédures qui serviront de norme à suivre pour toute communication concernant l’application de la loi avec les unités de gestion. Afin d’assurer l’uniformité des renseignements communiqués, la Direction de l’application de la loi établira une exigence minimale en matière d’établissement de rapports, qui sera conforme au cadre d’entente de prestation des services.

Des procédures de communication entre la Direction de l’application de la loi et les unités de gestion ainsi que des protocoles concernant les exigences minimales en matière d’établissement de rapports seront élaborées, puis mis en œuvre au début de la saison d’exploitation 2012.

  1. Améliorer le processus de contrôle existant pour capter tous les incidents ayant recours à la force et/ou à l’utilisation de l’arme de poing afin d’assurer un suivi approprié.
Réponse de la direction

En accord : Le processus de contrôle de la Direction de l’application de la loi concernant les rapports sur le recours à la force et à une arme de poing comporte deux éléments : un avis direct émis par les gardes de parc au personnel de la direction et un avis provenant du système d’information à la suite de saisies de données dans le système de gestion des incidents.

Les gardes de parc sont tenus de signaler tout recours à la force ou à une arme de poing directement à leur gestionnaire des opérations ou au directeur de l’application de la loi le plus rapidement possible et de confirmer qu’ils ont reçu le rapport d’incident. Les lignes directrices concernant ce processus de notification sont présentées dans la Directive de gestion 2.6.2 – Signalement et enregistrement des incidents sérieux (mars 2011).

Un nouveau système de gestion des incidents (qui remplacera le SSI) permettra de saisir les données relatives aux incidents ayant nécessité le recours à la force ou à une arme à feu et transmettra un avis d’alerte par courriel à l’équipe de gestion de la Direction de l’application de la loi chaque fois qu’un de ces incidents est consigné dans le système. Le BDPI a terminé de concevoir le projet, qui sera élaboré une fois le financement approuvé.

  1. Améliorer les procédures de contrôle existantes régissant les inventaires d’équipements spécialisés tels que les munitions afin de faciliter la réconciliation, s’assurer des quantités en main et d’éviter les quantités excédentaires pour un site donné.
Réponse de la direction

En accord : Le BDPI est à élaborer la Base de données administratives relationnelle sur les gardes de parc (BDAGP). Grâce à cette nouvelle base de données, la Direction de l’application de la loi pourra gérer l’information concernant l’inventaire national d’équipement spécialisé et de munitions. La base de données permettra de trouver des articles et d’en assurer le suivi, de connaître le nom de ceux qui en ont la garde et de créer des rapports sommaires sur les quantités dont disposent chaque personne ou sur celles conservées en dépôt.

Le projet pilote relatif à la BDAGP sera mis en œuvre en février 2012, et sa version opérationnelle sera lancée en mai 2012.

6.2 Respect des ententes de prestation de services et des protocoles d’entente

JAUNE Améliorations moyennes requises Certains contrôles sont en place et fonctionnent. Cependant, des problèmes importants, auxquels il faut remédier, ont été constatés. Ces problèmes risquent de compromettre l’atteinte des objectifs du programme ou des objectifs opérationnels.

L’établissement d’ententes de prestation de service et de protocoles d’entente sert à définir les rôles et responsabilités des différentes parties, les modalités d’application  ainsi que les résultats attendus.

Pour déterminer si le processus en place permet le respect des ententes de prestation de services et des protocoles d’entente, les critères suivants ont été utilisés:

  • C2.1 : Des ententes de prestation de services (EPS) entre les unités de gestion et la Direction de l’application de la loi ont été élaborées et mises en œuvre.
  • C2.2 : Un processus d’examen annuel des ententes de service a été mis en place: il est  appliqué par les personnes qui ont l’autorité de le faire.
  • C2.3 : Les relations de travail avec les autres organisations d’application de la loi ont été définies par l’intermédiaire de protocoles d’entente lorsque nécessaire.
  • C2.4 : Un processus d’examen des protocoles d’ententes a été mis en place; il est appliqué par des personnes qui ont l’autorité nécessaire pour le faire.

Une entente de prestation de services (EPS) est une entente de rendement et de responsabilité conclue entre le directeur, Application de la loi et un directeur d’unité de gestion qui stipule le type et niveau de services donnés pour une période déterminée. L’EPS sert également à énumérer les ententes existantes entre l’unité de gestion et des organismes ou des communautés locales concernant certaines activités acceptées.

Le manuel sur les procédures administratives et opérationnelles en application de la loi de l’Agence mentionne les éléments qui doivent être définis dans l’entente tels que les problèmes prioritaires, les rôles et responsabilités, le niveau de services incluant les bureaux, espaces d’entreposage, voitures, etc. Des gabarits d’entente de  prestation de services ont été élaborés afin de faciliter la démarche.

La base de l’entente réside dans le processus de planification en matière de prévention et d’application de la loi. Le processus sert à déterminer la stratégie à appliquer pour régler un problème identifié relatif à l’expérience du visiteur et/ou à la protection des ressources. La compilation de rapports d’incidents et les données du programme de prévention servent à déterminer les problèmes. Si une stratégie de prévention est jugée appropriée, un plan de travail et de formation des employés sera développé. Si une stratégie d’application de la loi est jugée plus appropriée, le problème sera donc identifié comme une priorité pour l’unité de gestion et fera partie de l’entente de prestation de services. Les rôles et responsabilités de chacune des parties sont déterminés en fonction des priorités établies. Les attentes face aux efforts déployés sont  également consignées dans les EPS.  De plus, celles-ci stipulent le soutien attendu entre l’unité de gestion et la DAL en matière d’infrastructure, d’équipements, communication, de formation et d’arrangements spéciaux dont les ententes avec des groupes ou organismes locaux.

Les ententes de prestations de services sont d’une durée de cinq ans. Toutefois elles doivent être revues sur une base annuelle afin de refléter les réalités régionales découlant d’évènements imprévus ou de modifications de priorités. La révision permet également de corriger les problèmes identifiés dans l’accord précédent.

Des ententes de prestation de service ont été présentées en 2009 à chacune des unités de gestion toutefois aucune n’a été formellement approuvée bien qu’elles soient mises en application. Le Directeur, Application de la loi et le Directeur de l’unité de gestion doivent signer l’entente initiale de prestation de services. Le gestionnaire, Opérations d’application de la loi est autorisé à signer les modifications subséquentes à titre de représentant du directeur d’application de la loi. Certaines unités de gestion ont revu l’entente. Elles ont réduit le nombre de priorités et modifier les niveaux de prestation.

Les cinq sites visités ont reconnu que la version originale comportait trop de priorités pour les effectifs disponibles. La révision a permis de mieux cerner les objectifs ainsi que les indicateurs de performance.

Comme l’EPS fait référence aux ententes locales, à titre de bonne pratique, le document en soi devrait être accessible pour consultation afin de faciliter l’intégration des nouveaux gardes de parc ou des gardes de parc en assignation temporaire.

Les protocoles d’entente servent à établir des relations de travail entre Parcs Canada et des organismes externes impliquées dans l’application de la loi. Tout comme les ententes de prestations de services, les protocoles définissent les parties impliquées, les objectifs, les rôles et responsabilités, les attentes, les sommes impliquées s’il y a lieu et la durée de l’entente.  Au moment de la vérification, aucun système informatique ou manuel n’était en place pour permettre de retracer l’ensemble des protocoles d’entente existants. 

Un protocole d’entente avec le Centre d’information de la police canadienne et la Direction de l’application de la loi a été conclu en 2009. Au fils des ans plusieurs protocoles d’entente ont été conclus entre la Gendarmerie Royale du Canada (GRC) et des unités de gestion de Parcs Canada incluant le Bureau national. Un peu moins de 30 protocoles d’application de la loi ont été recensés. Le groupe Programmes d’application de la loi du Bureau national effectue présentement une révision des protocoles d’entente avec la GRC. Les protocoles valides seront regroupés sous une version nationale pour tous les éléments touchant l’ensemble des unités de gestion. Des lettres d’entente seront possibles pour des éléments spécifiques à une unité de gestion ou à une activité (ex : utilisation de la salle d’entrevue dans les locaux de la GRC, formation offerte par la GRC). Les parties impliquées seront informées de l’élimination des protocoles n’ayant plus de raison d’être ou ayant été modifiés. Verbalement plusieurs ententes existent entre différents organismes et le groupe d’application de la loi dans les unités de gestion touchant surtout le partage d’information mais très peu sont formalisées.

À noter que des protocoles d’ententes existent également entre des corps policiers locaux ou agences de sécurité et certaines unités de gestion. Il s’agit généralement de mesures prises localement afin d’avoir des patrouilles plus fréquentes ou ciblées. La DAL n’est pas directement impliqué : ces ententes relèvent des unités de gestion dans le cadre du programme de prévention.

Conclusion

Des ententes de prestation de services ont été développées et mises en application selon la directive de gestion - Application de la loi. Elles doivent toutefois être revues afin de mieux définir les objectifs et les attentes des parties impliquées permettant ainsi de formaliser l’entente.

Le processus de révision des protocoles d’entente doit être complété afin de s’assurer de la validité et de la nécessité de chacun des protocoles.

Recommandations

Le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation doit :

  1. S’assurer que les ententes de prestation de services soient révisées de façon à répondre aux attentes et qu’elles soient dûment approuvées par les deux parties dans un délai raisonnable.
Réponse de la direction

En accord : Depuis la mise en œuvre du programme en 2009, de nombreuses ententes de prestation de services sont en cours étant donné que les deux parties cherchent à fixer des priorités claires assorties de cibles atteignables. L’établissement d’un processus de planification de la prévention et de l’application de la loi dirigé par les unités de gestion a permis aux équipes de direction des unités de gestion de comprendre quels étaient leurs besoins, de concevoir un processus de prévention et de définir les besoins en matière d’application de la loi. La Direction de l’application de la loi continuera de faire connaître ce processus de planification préalable obligatoire.

Au fur et à mesure que la saison d’exploitation 2012 approche, la Direction de l’application de la loi s’emploiera à signer des ententes pour lesquelles le processus de planification a fixé des priorités claires qui remplissent les attentes en matière de prestation de services des deux parties. À d’autres endroits, elle continuera d’aider les équipes de direction des unités de gestion à élaborer leur propre processus de planification de la prévention et de l’application de la loi.

  1. Compléter la révision des protocoles d'entente existant afin de confirmer la nécessité et la validité de ces derniers.

Réponse de la direction

En accord : La Direction de l’application de la loi procède actuellement à l’examen national des PE pour vérifier si ces ententes sont nécessaires et pour en officialiser l’administration. Cet examen devrait prendre fin en septembre 2012.

6.3 Conformité aux politiques et procédures liées à l’initiative d’armement

BLEU Améliorations mineures requises Bon nombre de contrôles fonctionnent comme prévu. Cependant, certaines modifications mineures s’imposent pour améliorer l’efficience et l’efficacité de l’environnement de contrôle.

Les politiques et procédures ont été élaborées afin de guider les actions des gardes de parc, et ce, dans le respect des lois et règlements. Les actions mises en pratique doivent refléter les règles établies.

Pour déterminer si les  pratiques sont en conformité avec les politiques et les procédures liées à l’initiative d’armement, les critères suivants ont été utilisés :

  • C3.1 : Les agents d’application de la loi ont recours à la force dans l’exercice de leurs fonctions, lorsque cela s’avère nécessaire compte tenu des circonstances, et ce, conformément au modèle d’intervention pour la gestion d’incidents.
  • C3.2 : Tous les employés de l’Agence qui doivent utiliser des armes de poing reçoivent une formation sur le maniement des armes de poing. Les employés qui n’ont pas reçu la formation n’utilisent aucune arme de poing.
  • C3.3 : Les agents d’application de la loi ne portent que les armes de poing et les articles contrôlés autorisés par l’Agence. Les armes de poing et les articles contrôlés sont transportés et entreposés conformément aux lois et règlements applicables.
  • C3.4 : Les installations et le matériel appropriés nécessaires au maniement sécuritaire des armes de poing et des articles contrôlés sont disponibles.
  • C3.5 : Les gardes de parc engagés dans l’application de la loi portent du matériel de protection et de défense lorsqu’ils traitent avec des membres du public ou qu’ils sont susceptibles de rencontrer des membres du public.
  • C3.6 : Les véhicules et les bateaux de l’application de la loi sont identifiés, équipés, contrôlés et maintenus selon les standards.
  • C3.7 : Les incidents dans le cadre desquels les agents d’application de la loi ont recours à la force sont signalés et examinés continuellement afin de reconnaître les comportements exemplaires, d’assurer l’intégrité du programme et de cerner les sujets de préoccupation, les besoins en matière de formation et les besoins d'enquête plus approfondie.

Recours à la force

Le code criminel prévoit qu’un agent de la paix peut avoir recours à la force, incluant l’utilisation de son arme de poing, dans les exercices de ses fonctions lorsqu’il a des motifs raisonnables de croire que son utilisation est nécessaire pour sa protection ou celle d’autrui.

La formation des gardes de parc est basée sur le modèle d’intervention pour la gestion des incidents (MIGI) de la Gendarmerie Royale du Canada. Ce modèle, approuvé par Parcs Canada, est une norme utilisée par plusieurs organismes fédéraux responsables d’application de la loi. Le MIGI est un cadre d’orientation et de résolution de problèmes que les gardes de parc utilisent pour évaluer les risques et assurer la sécurité publique. Dans ce modèle, le risque est réévalué continuellement à mesure que la situation évolue.

Selon les données du système OTS, depuis la création de la DAL, on note seulement dix incidents où il y a eu recours à la force dont un seul incident impliquant l’utilisation de l’arme de poing (sans décharge). Suite à cet évènement, une analyse complète du processus a été effectuée et un rapport sommaire a été soumis au Directeur général de l’Agence. Pour la période visée par la vérification 4 incidents de recours à la force ont été notés, aucun ne nécessitant une enquête.

La révision des incidents permet aux gestionnaires de s’assurer que les pratiques respectent les étapes du modèle d’intervention et d’apporter des mesures correctives au besoin.

Lors des entrevues, il a été noté qu’une certaine ambigüité existait quand à la nécessité d’émettre un rapport d’utilisation d’une arme de poing lorsque cette dernière est dégainée. L’origine de la confusion serait dans l’interprétation des termes utilisés lors de la formation et ceux dans le manuel de procédures. Il serait donc important de confirmer la position de la DAL et de clarifier les situations nécessitant l’application des procédures reliées au recours à la force et à l’utilisation de l’arme de poing afin que tous les incidents exigeant un suivi soient signalés.

Les comportements exemplaires sont partagés lors d’appels conférences entre les gestionnaires. Les gardes de parc et superviseurs n’ont aucun accès à ces informations sauf verbalement lors d’appels téléphoniques avec le gestionnaire. Le partage des bonnes pratiques entre les groupes d’application de la loi peut servir d’outil de communication et de formation tout en uniformisant les actions prises lors d’interventions des gardes de parc. La DAL devrait implanter un système de partage des bonnes pratiques reliées à l’application de la loi afin de faciliter le travail des gardes de parc appelés à intervenir dans des situations similaires.

Formation

Le programme de formation des gardes de parc a été développé en collaboration avec la GRC afin  de respecter et rencontrer les normes de l’industrie. Aucun garde de parc ne reçoit officiellement son arme de poing avant d’avoir complété avec succès sa formation. Toutefois une arme de poing est fournie pour la période d’entrainement. Les gardes de parc sont formés pendant douze semaines, incluant dix semaines données par la GRC à Regina. Divers éléments de formation sont dispensés pendant ces semaines incluant le maniement d’une arme de poing. Un suivi périodique des candidats est effectué pendant la période de formation en présence des instructeurs et d’un gestionnaire du groupe de formation et normes d’application de la loi. Pendant leur séjour, des conseils et pratiques supplémentaires sont offerts aux employés afin de s’assurer de leur compréhension et de corriger les lacunes apparentes. Les résultats des examens finaux sont conservés au dossier de l’employé. Lorsque la formation est confirmée comme étant réussie, le certificat de désignation de garde de parc est remis à l’employé.

Une certification annuelle est exigée de tous les gardes de parc. Cette période sert à clarifier certaines pratiques ou à acquérir de nouvelles connaissances. Deux pratiques de tirs par année sont également exigées en présence d’un instructeur qualifié qui certifie les habiletés de tirs des gardes de parc. Ces exigences assurent le maintien des enseignements et techniques reçus.

Les sessions de formation sont contrôlées par la DAL au Bureau national. De plus, les gestionnaires, Opérations de la loi doivent faciliter la présence des gardes de parc à la certification annuelle.

Des dossiers d’employés ont été créés afin de conserver tous les documents exigés lors de l’embauche ainsi que ceux confirmant que les employés rencontrent les exigences du poste telles que la cote de sécurité et exigences médicales. Beaucoup de documents comportaient des informations personnelles nécessaires à l’embauche. Afin de respecter la Loi sur la protection des renseignements personnels, le groupe responsable de la formation a vu à retirer des dossiers les documents contenant des informations personnelles qui n’étaient pas nécessaires aux activités d’application de la loi. Ces documents ont été transférés dans les dossiers d’employés aux ressources humaines.

Bien que les dossiers d’employés soient conservés au Bureau national, certains superviseurs des gardes de parc conservent des copies de documents à des fins de références. La comparaison des dossiers a permis de déceler qu’un dossier local contenait une copie de certificat de désignation qui n’était pas consigné au dossier conservé au Bureau national.

La vérification de 15 dossiers d’employés confirme la présence des documents justificatifs incluant les résultats d’examen lors de la formation, les pratiques obligatoires et le certificat de désignation. Toutefois 3 dossiers contenaient des copies de documents qui devraient être annexés au dossier de l’employé conservé par les ressources humaines. Nous avons noté également la présence de copies de certificat de désignation. Toutefois, aucune liste exhaustive des certificats de désignation n’existe dans les fichiers de la DAL. Il est donc impossible de vérifier si les dossiers au Bureau national sont complets en ce qui concerne les certificats de désignation. L’ajout d’une liste des certificats de désignation assignés aux gardes de parc faciliterait l’examen des dossiers et confirmerait le champ d’autorité détenu par les gardes de parc pour une région donnée.

Une feuille aide-mémoire a été insérée dans le dossier des gardes de parc afin de s’assurer de l’existence de pièces justificatives confirmant la réussite des cours obligatoires (premiers soins, sécurité des armes de poing, habiletés physiques, etc.) ou la détention de permis.

Équipements

La majorité des équipements utilisés par les gardes de parc, incluant les armes de poing, ont été sélectionnés et achetés par la Direction de l’application de loi au Bureau national. Les armes de poing ont été remises aux gardes de parc à Régina une fois la formation réussie. Le manuel des procédures indique clairement que seuls les équipements approuvés par la DAL doivent être utilisés. Afin d’assurer une uniformité, la direction fournie tous les équipements jugés nécessaires aux gardes de parc dans l’exécution de leur fonction.

Le manuel de procédures indique les équipements de protection personnelle qui doivent être portés et utilisés. Les circonstances et exigences de l’utilisation des menottes, du vaporisateur de poivre, du bâton défensif, du gilet de protection, des gants de fouille et du ceinturon de service sont clairement définis. Le manuel stipule également les cas d’exception du port de certains équipements. Le gestionnaire, Opérations d’application de la loi doit approuver ces exceptions. Les équipements de protection personnelle sont entreposés sur les lieux à la fin du quart de travail. Le superviseur des gardes de parc doit s’assurer que les gardes de parc portent et utilisent seulement les équipements autorisés par l’Agence. Aucune intervention ou réprimande n’a été nécessaire à cet effet dans les sites visités. De plus, aucune anomalie n’a été observée lors de nos visites. Les gardes de parc rencontrés lors de l’entrevue étaient conscients de l’importance des équipements pour leur sécurité mais également pour maintenir un niveau de professionnalisme auprès du public.

Les armes de poing sont entreposées dans des coffres, répondant aux normes de sécurité, installés dans une pièce avec accès restreinte qui n’est pas à la vue du public. Un seul garde de parc assigné dans un des sites visités conservait son arme de poing à la maison afin de répondre aux besoins opérationnels.

L’installation d’un des sites permettait aux gardes de parc d’avoir accès à toutes les armes de poing. Bien que l’installation du site ne soit pas contraire aux procédures, la DAL devrait limiter l’accès aux armes de poing au titulaire de l’arme et au superviseur.

La procédure pour le transport des armes est conforme à la loi sur les armes à feux et le règlement sur les armes à feux des agents de la paix. Des instructions précises ont été élaborées en mars 2011 concernant l’expédition et le transport d’articles contrôlés.

Nous avons vérifié les numéros de série de toutes les armes de poing accessibles lors de nos visites afin de valider les informations inscrites sur les feuilles de contrôles au Bureau national. Aucune anomalie n’est été décelée à cet effet.

Toutes les munitions sont gardées dans des pièces sécuritaires dont les accès sont contrôlés. Lorsque possible, l’équipe de vérification a effectué un décompte physique des munitions entreposées dans les unités de gestion afin de valider les inventaires inscrits au Bureau national. Un compte d’inventaires de munitions par catégorie avait été demandé par le Bureau national quelques mois avant le début de la vérification. Nous avons comparé également le compte d’inventaire avec les feuilles de contrôle existantes dans les unités de gestion. À noter que les niveaux d’inventaire des munitions dans deux des sites excèdent la capacité des coffres disponibles à un point tel que le décompte effectué par les vérificateurs dans un des sites n’a pu être complété, faute d’accessibilité aux boites de munitions. 

Dans l’ensemble, le décompte physique balançait avec les feuilles disponibles d’inventaire local. Les quelques écarts observés ont été expliqués ou justifiés. La réconciliation avec les données du fichier d’inventaire du Bureau national a été plus laborieuse. Six anomalies ont été observées dans le compte d’inventaire tel que les inversions dans les catégories de munitions, compte inexistant ou nombre erroné.

L’exercice a confirmé la nécessité d’établir des procédures d’inventaire afin de déterminer les niveaux appropriés ainsi que les contrôles à mettre en place dans les unités de gestion et au Bureau national afin de faciliter la réconciliation et maintenir un inventaire à jour.

Installation

La manipulation des armes de poing doit se faire de façon sécuritaire. Ceci implique un lieu d’entreposage approprié dans son milieu de travail, dans sa résidence si l’arme de poing y est conservée et lors du transport. Il faut également une installation appropriée permettant le chargement et le déchargement dans son milieu de travail permanent ou temporaire ainsi que dans sa résidence si l’arme de poing y est conservée.

Les cinq sites visités avaient un ou plusieurs lieux d’entreposage sécuritaire pour les armes à feux et les munitions. Tous les sites avaient des coffrets fixés au plancher sauf un qui devra être fixé au mur. La zone d’entreposage et de chargement n’est pas visible par les visiteurs et n’est pas accessible par les employés de Parcs Canada autres que ceux assignés à l’application de la loi. Une installation permettant le chargement et le déchargement de l’arme était également disponible à chaque site visité. Parmi les sites visités, un garde de parc avait l’autorisation de garder son arme à son domicile. Le lieu aurait été inspecté par le Gestionnaire, Opérations de la loi toutefois aucun rapport officiel n’a été fourni au comité local de santé et sécurité au travail tel que convenu dans le manuel des procédures. Le rapport sert à confirmer que l’installation a été inspectée et qu’elle répond aux normes de sécurité. Il est donc essentiel de maintenir un suivi des inspections.

L’entretien de l’arme est effectué après chaque pratique ou au besoin. Une vérification complète est faite lors de la certification annuelle.

Véhicules et embarcations

Le choix des véhicules utilisés par le groupe d’application de la loi a été fait lors de l’élaboration de l’entente de prestation de services. Les unités de gestion doivent fournir au groupe d’application de la loi des véhicules répondant à des critères précis. Tous les sites visités avaient des véhicules ayant l’identification de l’agence ainsi que celui de garde de parc. Dans l’ensemble, les véhicules utilisés dans les sites visités sont conformes  aux exigences. Toutefois, un des sites visités n’avait aucun véhicule de disponible avec un écran de sécurité de protecteur.

Seuls les gardes de parc peuvent utiliser les véhicules pour les opérations. L’entretien des véhicules est effectué selon le calendrier établi pour tous les véhicules de l’unité de gestion.

Les autres moyens de transport, pouvant servir à la DAL pour exécuter ses fonctions, sont partagés avec les autres groupes de l’unité de gestion. Les besoins étant limités et ponctuels, la pratique semble être acceptable pour les groupes. Ainsi les équipements peuvent être utilisés par les employés détenant les exigences requises nonobstant le poste occupé. Ils ne sont pas assignés au groupe d’application de la loi et ne doivent donc pas être identifiés à cette fin.

Dû à la situation géographique du parc, les gardes de la Réserve de parc national du Canada des Iles-Gulf utilisent fréquemment les bateaux. Lors de notre visite, le bateau utilisé par le garde de parc n’avait pas d’identificateur distinctif d’application de la loi seulement celui de l’Agence mais avait les équipements nécessaires à bord pour effectuer les tâches d’application de la loi tels que la radio maritime, un système de sonorisation et d’arraisonnement et une lumière stroboscopique maritime bleue. Lors de notre visite dans un autre site, nous avons observé un bateau avec un indicateur distinctif « garde de parc ». Le groupe d’application de la loi de l’unité a confirmé utiliser ce bateau bien qu’il soit assigné au groupe de protection des ressources. Afin de ne pas confondre l’identité des utilisateurs auprès du public et de se conformer aux procédures d’application de la loi qui limite l’utilisation des véhicules et embarcations avec indicateur distinctif aux employés de la DAL, l’unité de gestion retirera l’identification. 

Conclusion

Dans l’ensemble, nous pouvons conclure que les pratiques observées sont conformes avec les procédures et politiques existantes. Toutefois, des modifications mineures devront être apportées pour favoriser l’uniformité des pratiques et limiter les risques de non-conformité.

Recommandations

Le vice-président, Établissement des aires protégées et conservation doit :

  1. Clarifier les situations nécessitant l’application de la procédure de recours à la force lorsque l’arme de poing est dégainée.
Réponse de la direction

En accord : La Direction de l’application de la loi est à apporter des précisions à la politique pour mieux définir ce que signifie « dégainer » une arme de poing et pour clarifier la procédure relative à l’établissement de rapports connexes. Ces précisions seront communiquées à tout le personnel sous forme d’une mise à jour de la politique et lors des séances futures données dans le cadre des programmes de formation des recrues gardes de parc et de renouvellement annuel de la certification.

La mise à jour de la politique et les programmes de formation modifiés seront prêts pour le prochain programme de formation des recrues gardes de parc en mars 2012.

  1. Implanter un processus de partage des pratiques exemplaires afin de faciliter le travail des gardes de parc et uniformiser les actions prises.
Réponse de la direction

En accord : La Direction de l’application de la loi tient une réunion fonctionnelle annuellement et des téléconférences régulièrement avec les superviseurs des gardes de parc pour discuter des questions opérationnelles et échanger des pratiques exemplaires. Chaque année, elle organise une téléconférence destinée à tout le personnel pour communiquer les mises à jour faites sur les nouvelles initiatives de programme.

La Direction de l’application de la loi travaille actuellement de concert avec le BDPI à l’élaboration d’un site de collaboration en équipe sur le logiciel Sharepoint. Ce site centralisé permettra notamment d’échanger des documents et comprendra une foire aux questions, des pratiques exemplaires ainsi que des environnements de travail axés sur la collaboration.

Le site pilote est prévu pour février 2012, et la mise en œuvre (phase un) aura lieu durant la saison d’exploitation 2012.

  1. S’assurer de retirer des dossiers d’employés toute information non pertinente à la gestion du programme d’application de la loi afin d’être en conformité avec la Loi sur la protection des renseignements personnels.
Réponse de la direction

En accord : Tous les dossiers d’employé concernant les gardes de parc de la Direction de l’application de la loi ont été examinés en juin 2011 et sont maintenant conformes à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

  1. Clarifier le niveau d’accessibilité par les gardes de parc aux armes de poing et prendre les mesures qui s’imposent pour qu’il soit respecté.
Réponse de la direction

En accord : La politique sur l’application de la loi exige que les endroits où sont conservées les armes de poing soient doublement verrouillés. Les armes de poing doivent être rangées dans des contenants verrouillés auxquels on a accès qu’à l’aide de portes verrouillées. Les superviseurs des gardes de parc sont les seuls employés à avoir accès à toutes les armes de poing.

Dans le cadre de la vérification, nous avons relevé une situation où des superviseurs intérimaires ont continué d’avoir accès aux clés verrouillant les endroits où étaient rangées des armes de poing, et ce, après leur période de nomination intérimaire. Le personnel de la Direction de l’application de la loi a été informé de cette situation dès que celle‑ci a été mise au jour par la vérification, et les mesures nécessaires ont été prises. Les gestionnaires des opérations ont également été mis au courant de cet incident lors d’un compte rendu postérieur sur la vérification (septembre 2011) et ont été priés de rappeler à leur personnel les procédures à suivre.

  1. S’assurer que les inspections annuelles sont effectuées dans les résidences où les employés d’application de la loi sont requis à des fins opérationnelles de conserver leur arme de poing à domicile et qu’une copie du rapport est acheminé au comité local de santé et sécurité au travail afin de confirmer que l’installation rencontre les normes prescrites.
Réponse de la direction

Partiellement en accord : Dans de nombreux parcs au pays, les postes au sein du Comité de santé et sécurité au travail sont occupés par des employés des parcs qui habitent les collectivités locales. La Direction de l’application de la loi doute qu’il soit acceptable de communiquer l’information selon laquelle les armes de poing sont conservées dans des résidences des collectivités. De plus, à notre connaissance, peu de comités de santé et sécurité au travail sont dotés d’un protocole visant à évaluer de façon appropriée les normes en matière de pratique sécuritaire dans ce domaine. Lorsque cette politique opérationnelle a été élaborée, les conséquences de cet énoncé n’avaient pas été examinées de façon exhaustive.

La Direction de l’application de la loi propose que soit modifiée l’exigence de la politique selon laquelle le gestionnaire des opérations de l’application de la loi doit inspecter les résidences des employés et recommande qu’une copie du rapport soit envoyée au conseiller national en santé et sécurité au travail. La modification de la politique sera terminée d’ici avril 2012.

  1. S’assurer que les véhicules et embarcations, dont l’utilisation est partagée avec différents groupes de l’unité de gestion, n’arborent pas un indicateur distinct « garde de parc » afin de respecter la procédure d’application de la loi qui limite l’utilisation de ces équipements aux employés d’application de la loi.
Réponse de la direction

En accord : La Direction de l’application de la loi se renseignera afin de savoir quels endroits ont des ressources communes et collaborera avec toutes les unités de gestion pour s’assurer que celles-ci se conforment à la procédure d’ici le début de la saison d’activité 2012.