Introduction

Contexte de la révision de la politique

De nombreux états côtiers sont maintenant sensibilisés à l'urgence de créer des aires marines protégées. Dans le but d'accélérer la création d'un réseau canadien d'aires marines protégées, Parcs Canada a élaboré une politique sur les parcs marins nationaux, qui a reçu l'approbation du ministre en 1986, après de nombreuses consultations publiques.

Depuis, Fathom Five, dans la baie Georgienne, est devenu le premier parc marin au Canada en 1987. L'année suivante, le Canada signait une entente avec la Colombie-Britannique en vue de la création d'un parc marin à Moresby-Sud, dans les îles de la Reine-Charlotte, puis une autre, en 1990, avec le Québec, en vue d'une étude sur la faisabilité d'un parc marin fédéral-provincial au confluent du fjord du Saguenay et de l'estuaire du Saint-Laurent. Ces nouveaux projets de parcs marins et les travaux préliminaires sur d'autres projets de parcs ont permis au personnel de Parcs Canada d'acquérir une expérience pratique considérable et de collaborer avec des représentants d'autres organismes gouvernementaux et du public à l'application de la politique de 1986.

Durant cette période, beaucoup d'efforts ont été consacrés à l'étude des principes et des pratiques de planification et de gestion des réseaux d'aires marines protégées, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle internationale. Au pays, Parcs Canada et divers groupes consultatifs, des groupes d'intérêt et des universités ont parrainé des ateliers, des séminaires et des publications qui ont ouvert des perspectives intéressantes en plus d'appuyer la création d'aires marines protégées au Canada. De même, les consultations publiques sur la révision de cette politique ont permis de recueillir beaucoup de suggestions utiles.

À l'échelle internationale, le 4th World Wilderness Congress (1987) et la 17e Assemblée générale de l'Alliance mondiale pour la nature (IUCN) (1988) ont adopté d'importantes résolutions proposant un cadre général de politique sur la planification et la gestion des aires marines protégées. En 1992, l'IUCN a également rédigé des directives plus détaillées sur les aires marines protégées, directives qui ont été présentées au 4th World Congress on National Parks and Protected Areas.

La communauté internationale exhorte tous les États à créer des réseaux nationaux et mondiaux représentatifs d'aires marines protégées afin d'atteindre les objectifs de la Stratégie mondiale de la conservation. Citant l'approche de Parcs Canada comme modèle possible, elle encourage les États côtiers à élaborer un système de classement biogéographique pour faciliter la création de réseaux vraiment représentatifs d'aires marines protégées. Afin d'assurer la viabilité à long terme de ces réseaux, elle leur conseille de s'assurer la collaboration du public et de tous les paliers d'administration pour sélectionner des aires relativement vastes, gérées en fonction des objectifs de développement durable.

Bien qu'elle conserve la doctrine de base de la politique de 1986 sur les parcs marins nationaux, la nouvelle politique tient compte de l'expérience considérable acquise à tous les niveaux depuis, et des commentaires du public. Les politiques ont dû être restructurées et clarifiées, et de nouveaux principes et concepts ont été introduits, qui devraient, selon pour Parcs Canada, faciliter la planification et la gestion d'un réseau national d'aires marines protégées au Canada. L'un des changements effectués porte sur la désignation de ces aires qui deviennent des aires marines nationales de conservation au lieu de parcs marins nationaux. Parcs Canada croit que la nouvelle désignation reflète mieux le but et les objectifs visés par la création de ces aires.


Gestion et planification en milieu marin

La politique reconnaît que les activités de planification et de gestion menées en milieu marin et dans les parcs nationaux terrestres diffèrent.

La première chose à considérer est la nature particulière des écosystèmes marins. En effet, les parcs terrestres sont en général associés à des écosystèmes semi-fermés, dominés par des composantes qui sont essentiellement fixes dans l'espace, et dont le rythme d'évolution est plutôt lent. Par ailleurs, les aires marines protégées sont presque toujours associées à des écosystèmes ouverts, vastes et dynamiques, où de nombreux procédés écologiques importants connaissent un rythme d'évolution plutôt rapide. Plusieurs espèces de poissons pélagiques, démersaux et anadromes, et plusieurs mammifères et invertébrés marins ont des cycles alimentaires ou reproductifs qui les amènent à entreprendre de longues migrations.

La colonne d'eau est une composante fondamentale de la plupart des écosystèmes marins. En raison de sa densité, l'eau de mer peut transporter des matières en suspension sur de grandes distances et donc relier des régions isolées sur le plan géographique. Elle peut aussi transporter les polluants qui viennent de l'atmosphère ou des écoulements terrestres, et rend les aires marines protégées vulnérables aux effets de diverses activités menées en amont et susceptibles d'être nocives. Cette caractéristique confère souvent aux écosystèmes marins une capacité de régénération naturelle supérieure à celle des écosystèmes terrestres. La colonne d'eau soutient la production primaire et fournit un habitat à la plupart des plantes et des animaux, y compris aux communautés benthiques, car elle assure le transport des nutriments, de la nourriture et des larves.

Les activités humaines ont aussi des effets différents sur les milieux marins et terrestres. Sur terre, le maintien de l'intégrité structurelle des écosystèmes, menacée par la perte d'habitat et par la fragmentation qui sont liées à la foresterie, à l'agriculture et au transport, constitue habituellement une grande source de préoccupation. Le problème se pose moins en mer, sauf dans les estuaires et à proximité des côtes. En mer, il faut avant tout se méfier des effets de la pollution et de la surexploitation des ressources, qui modifient graduellement les procédés physiques, chimiques et biologiques, souvent sans qu'on s'en aperçoive tout de suite.

Il faut bien comprendre que nous connaissons en général beaucoup moins les écosystèmes marins que les écosystèmes terrestres. De plus, les techniques applicables à l'étude des écosystèmes marins sont moins nombreuses et moins efficaces que celles qui sont utilisées sur terre, et l'effort logistique requis en milieu marin rend la recherche marine très coûteuse.

La complexité des lois et des sphères d'attribution qui se rapportent à l'environnement marin pose aussi un problème considérable. Par exemple, au Canada, on doit tenir compte d'au moins 36 lois fédérales et 20 lois provinciales et territoriales sur la protection et l'utilisation de l'environnement marin et des ressources marines, sans compter les diverses conventions et ententes internationales qui traitent du même sujet. Étant donné l'aspect découvert des écosystèmes marins et la grande connectivité qui existe entre les différents milieux marins et entre ces milieux et les activités terrestres en amont, la viabilité à long terme des aires marines protégées exige l'étroite collaboration des compétences en cause.

La politique reconnaît aussi la nécessité d'une approche souple en vue de la planification et de la gestion de ces aires puisque, d'une région à l'autre, les Canadiens voient le milieu marin et le rôle des aires marines protégées d'un oeil fort différent. Ceci reflète les valeurs socio-économiques profondes qui sont associées à la protection et à l'utilisation du milieu marin et de ses ressources. Parcs Canada considère que ces aires ont un rôle important à jouer dans la protection du patrimoine marin du Canada, mais il croit aussi qu'il est peu probable d'atteindre les objectifs fixés sans la collaboration, l'appui et l'engagement de ceux qui sont le plus directement touchés par leur création.

En plus des composantes naturelles, la plupart des aires marines nationales de conservation contiennent des ressources culturelles importantes. Celles-ci doivent être gérées conformément à la Politique de gestion des ressources culturelles présentée à la partie III de ce document.


Le concept d'aire marine nationale de conservation

Compte tenu de l'orientation proposée par l'IUCN, Parcs Canada s'est engagé à créer un réseau d'aires marines protégées représentatif de tous les milieux marins du Canada. Par conséquent, et pour faciliter les efforts de conservation, il faut idéalement choisir des aires assez vastes. Ainsi, la région à l'étude en vue de la création de l'aire marine nationale de conservation de Gwaii Haanas couvre 3 180 kilomètres carrés d'eaux côtières.

Le fond marin, le sous-sol et la colonne d'eau qui les recouvre sont compris dans les aires marines nationales de conservation. Dans les régions côtières, les terres humides, les estuaires, les îles et d'autres terres côtières peuvent être inclus. Cependant, on peut aussi créer des aires marines au large afin de protéger des secteurs marins situés à distance des côtes canadiennes.

Étant donné que les aires marines protégées sont vulnérables aux activités terrestres menées en amont, la proximité d'un parc national ou d'une aire protégée déjà en place pourrait contribuer à la protection des aires de conservation.

La philosophie de gestion associée aux aires marines nationales de conservation et celle qui a cours dans les parcs nationaux terrestres sont très différentes sur un point. En effet, au lieu d'essayer de protéger les écosystèmes marins contre les effets de toute activité humaine, ce qui est le but premier des parcs terrestres nationaux, la gestion des aires marines nationales de conservation vise la conservation au sens de la Stratégie mondiale de la conservation. Par conséquent, l'accent est mis sur la gestion d'activités humaines variées dans le but d'offrir tous les avantages durables possibles aux générations actuelles, tout en gardant le potentiel pour répondre aux besoins et aux aspirations des générations à venir. Bien entendu, dans ce contexte, la conservation englobe une foule de concepts de gestion, dont la préservation, le maintien, l'utilisation durable et la restauration du milieu marin naturel.

Parcs Canada croit que le succès du programme repose sur la création de systèmes de gestion intégrée qui devraient, idéalement, aider à coordonner la gestion des aires marines et terrestres bien au-delà des limites des aires marines nationales de conservation. Dans certains cas, ceci implique la participation de Parcs Canada à des programmes de gestion intégrée parrainés par d'autres organismes. Dans d'autres, il joue un rôle d'initiateur en vue de faciliter et de coordonner les efforts des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux ainsi que des utilisateurs, en matière de collaboration et de gérance. À long terme, on espère que ces aires serviront de modèles pour une planification et une gestion plus holistiques des milieux marins.

Un des éléments essentiels de toutes les aires marines nationales de conservation est la mise en réserve de certaines zones dans un but de protection. Ces zones servent à reconnaître l'existence de ressources culturelles ou de composantes d'écosystèmes particulièrement importantes et vulnérables, leur importance pour la recherche écologique ou la surveillance environnementale et leur potentiel à des fins de loisirs non abusifs et d'éducation du public. Elles sont identifiées dans le cadre des préparatifs d'un projet de création d'une aire marine nationale de conservation.

Bien que la Loi sur les parcs nationaux ait été modifiée en 1988 pour tenir compte de la création d'aires marines protégées provisoires, il faut une nouvelle loi et de nouveaux règlements pour refléter le mandat et la responsabilité globale du ministre en matière d'administration, de contrôle et de gestion coordonnée des aires marines nationales de conservation, afin d'assurer la protection des écosystèmes marins qui s'y rattachent. Cette législation doit aussi reconnaître les responsabilités des autres ministres fédéraux et provinciaux dans des domaines comme l'administration et le contrôle de la pêche, de la navigation et du transport maritime.