Rapport à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique

Rapport final — 31 mars 2019

Table des matières

Introduction

1.1. Raison d'être

L’Agence Parcs Canada Note de bas de page 1 a le mandat, au nom de la population canadienne, « de protéger et de mettre en valeur des exemples représentatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada, et d’en favoriser chez le public la connaissance, l’appréciation et la jouissance, de manière à en assurer l’intégrité écologique et commémorative pour les générations d’aujourd’hui et de demain. » À ce titre, Parcs Canada offre des programmes liés aux parcs nationaux, aux lieux historiques nationaux et aux aires marines nationales de conservation du pays, en partenariat avec les gouvernements autochtones Note de bas de page 2 et en collaboration avec les collectivités, les entreprises, les établissements universitaires et les organismes non gouvernementaux.

La Loi sur l’Agence Parcs Canada de 1998 exige que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique tienne une table ronde tous les deux ans pour demander conseil à la population canadienne sur les questions relevant de Parcs Canada. Publié en 2018, le rapport Parlons de Parcs Canada! présentait les résultats de la huitième table ronde ministérielle depuis 2001. On y résumait les propos exprimés par le public et les réponses de la ministre.

L’un des principaux messages des participants à la table ronde avait trait à leur désir que Parcs Canada « réaffirme que l’intégrité écologique serait la considération prioritaire dans la prise de décision touchant les parcs nationaux et les aires marines nationales de conservation et qu’il en serait de même pour l’intégrité commémorative lorsque les décisions concernent les lieux historiques nationaux. »

La ministre a répondu en déclarant :

Je réaffirme sans équivoque que le maintien ou la restauration de l’intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus naturels sera la considération prioritaire dans tous les aspects de la gestion des parcs nationaux. Je réaffirme également que l’usage des parcs nationaux et des lieux historiques nationaux sera subordonné à leur intégrité écologique et commémorative. Pour respecter cet engagement, nous ferons ce qui suit :

Créer un groupe de travail à court terme spécialisé en gouvernance, en élaboration de politiques, en sciences écologiques et en conservation du patrimoine pour examiner les pratiques, les politiques, les programmes de planification et de surveillance et les processus d’approbation de Parcs Canada et formuler des recommandations afin d’assurer que l’intégrité écologique et l’intégrité commémorative soient des considérations prioritaires dans la prise de décision Note de bas de page 3.

L’honorable Catherine McKenna, ministre de l’Environnement et du Changement climatique
Parlons de Parcs Canada! 2018

1.2. Groupe de travail autonome

Créé en octobre 2018, le groupe de travail avait pour mandat d’examiner la prise de décision à Parcs Canada, y compris les pratiques, les politiques, la planification, les programmes de surveillance et les processus d’approbation, et de rédiger un rapport sur la manière dont Parcs Canada incorpore les questions d’intégrité écologique et commémorative à la prise de décisions, et sur les moyens à prendre pour que la conservation de cette intégrité soit une priorité au sein de Parcs Canada. L’Annexe A fournit des renseignements plus détaillés sur la composition du groupe de travail.

1.3. Démarche

Le groupe de travail a examiné des documents et pris connaissance d’un grand nombre de commentaires sur la conservation des aires naturelles et du patrimoine culturel, sur l’expérience du visiteur et sur les investissements dans l’infrastructure. Il s’est rendu au parc national Banff et dans cinq lieux historiques nationaux (Cave and Basin, Grand-Pré, fort Anne, la redoute York et la citadelle d’Halifax), en plus de visiter les laboratoires de conservation à Ottawa. Au cours de ces visites, le personnel de Parcs Canada et des intervenants externes ont présenté leurs points de vue. On a en plus tenu une rencontre avec un petit groupe de spécialistes des lois autochtones et environnementales à Banff pour discuter de l’apport des connaissances autochtones à l’amélioration de l’intégrité écologique et commémorative dans les parcs nationaux et les lieux historiques (voir l’annexe B)

Le groupe de travail a examiné le rapport entre l’intégrité écologique et commémorative et les autres éléments dont Parcs Canada et la ministre doivent tenir compte dans l’ordre des priorités. Le groupe a examiné comment les données probantes, l’analyse, le suivi, la planification et la production de rapports ainsi que la formation, l’orientation et la capacité du personnel appuient la prise de décision à Parcs Canada. On a aussi étudié comment tous ces facteurs contribuent à la transparence des processus décisionnels liés à la réalisation du mandat de l’Agence Note de bas de page 4. Les recommandations élaborées par le groupe de travail permettront de justifier des allocations de fonds et des investissements d’infrastructure à venir.

Il est évident que le personnel de Parcs Canada est passionné par son travail et qu’il est déterminé à protéger les sites d’importance nationale sous sa charge. Le groupe de travail souhaite remercier les membres du personnel de Parcs Canada, à tous les niveaux, qui ont contribué à ce rapport.

2. Intégrité écologique et commémorative

2.1 Qu'est-ce que l'intégrité écologique?

Il faut reconnaître que les anciennes pratiques autochtones toujours bien ancrées témoignent d’une longue relation entre les humains et leur milieu et qu’elles définissent le principe de l’intégrité écologique et y contribuent aussi.

La Loi sur les parcs nationaux du Canada de 2000 précise que l’intégrité écologique doit être la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs et définit l’intégrité écologique des parcs comme suit : « l’état d’un parc jugé caractéristique de la région naturelle dont il fait partie et qui sera vraisemblablement maintenu, notamment les éléments abiotiques, la composition et l’abondance des espèces indigènes et des communautés biologiques ainsi que le rythme des changements et le maintien des processus écologiques. » Parcs Canada précise cette définition en indiquant que les écosystèmes ont une intégrité écologique lorsque ses composantes sont intactes. Ces composantes comprennent :

  • les éléments matériels tels que l’eau et les rochers,
  • la diversité et l’abondance des espèces, comme les ours noirs et les épinettes noires,
  • la diversité et l’abondance des paysages, tels que la toundra et la forêt tropicale,
  • les processus qui contribuent au fonctionnement de l’écosystème, comme le feu et la prédation Note de bas de page 5.

En tant que gardien des parcs nationaux, des réserves de parcs nationaux Note de bas de page 6 et des aires marines nationales de conservation, Parcs Canada doit protéger et conserver les écosystèmes afin que tous puissent en jouir aujourd’hui et demain

2.2 Qu’est-ce que l’intégrité commémorative?

Le préambule de la Loi sur l’Agence Parcs Canada de 1998 précise qu’il est « dans l’intérêt national de commémorer les lieux, personnages et événements, y compris la richesse et la permanence des traditions autochtones au Canada et d’assurer l’intégrité commémorative des lieux historiques nationaux. » En vertu de la Loi, Parcs Canada doit en outre subordonner l’usage des lieux historiques nationaux à leur intégrité commémorative et gérer leur utilisation par les visiteurs et les touristes de manière à la fois à en conserver l’intégrité commémorative et à assurer une expérience enrichissante de ces endroits Note de bas de page 7. Aux yeux de Parcs Canada, l’intégrité commémorative d’un lieu historique national est assurée lorsque ledit lieu est en bon état et que son intégralité est préservée Note de bas de page 8. Il faut en outre que les conditions suivantes soient respectées :

Les lieux historiques nationaux ont un rôle important pour instruire le public canadien sur l’histoire de notre relation collective à la terre. La mise à jour de l’intégrité commémorative d’un lieu constitue l’occasion idéale d’opérer une réconciliation en se rapprochant des nations autochtones qui y sont liées.
  • les ressources directement liées aux motifs de la désignation à titre de lieu historique national ne doivent pas être endommagées ou menacées;
  • les raisons de la désignation à titre de lieu historique national doivent être efficacement communiquées au public;
  • les valeurs patrimoniales du site (y compris celles qui ne sont pas liées aux motifs de la désignation en tant que lieu historique national) doivent être respectées dans toutes les décisions et actions affectant le site Note de bas de page 9.

C’est au ministre responsable de Parcs Canada que revient l’autorité de désigner officiellement un lieu historique national sur recommandation de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada Note de bas de page 10. Il existe 981 lieux historiques nationaux au Canada dont 171 relevant de Parcs Canada. D’autres ministères fédéraux en administrent 63 et le reste (758) dépend d’autres ordres de gouvernement, d’institutions et de particuliers. La portée de ce rapport est limitée aux 171 lieux historiques nationaux sous la gouverne de Parcs Canada.

Il n’existe pas de loi particulière pour les lieux historiques nationaux et, par conséquent, l’intégrité commémorative n’est pas juridiquement définie. Par ailleurs, aucune loi n’exige que l’intégrité commémorative soit considérée comme « première priorité » dans le processus décisionnel, comme l’exige la Loi sur les parcs nationaux du Canada de 2000 en ce qui concerne l’intégrité écologique.

2.3 Comment assure-t-on le respect de l’intégrité écologique et commémorative?

Parcs Canada s’efforce d’intégrer le respect de l’intégrité écologique et commémorative dans tous les aspects de la prise de décision. Cela se réalise principalement dans le cadre du cycle de gestion prévisionnelle, qui comprend un plan de gestion et une évaluation de l’état de chaque parc national et de la plupart des lieux historiques nationaux tous les 10 ans Note de bas de page 11. En outre, on évalue tous les nouveaux projets (par exemple, installations, activités et sentiers) pour déterminer leur conformité au plan de gestion du site et leurs effets potentiels sur l’intégrité écologique et commémorative. L’intégrité écologique fait l’objet d’une observation scientifique et des mesures de conservation peuvent être prises pour remédier à la dégradation ou au déclin des écosystèmes ou des espèces. Pour les lieux historiques nationaux, les énoncés d’intégrité commémorative établissent les paramètres des activités de conservation et de mise en valeur en fonction des directives de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada.

Cependant, ces processus décisionnels sont complexes et ne concernent pas uniquement l’intégrité écologique et commémorative. Ils tiennent compte de nombreux facteurs et impératifs, y compris les activités commerciales, la promotion des visites, la disponibilité des ressources, les préoccupations communautaires, la santé et la sécurité publiques ainsi que d’autres priorités gouvernementales (par exemple, une accessibilité accrue). Dans un tel contexte, il importe d’avoir une idée claire de ce que signifie réellement la « première priorité » de l’intégrité écologique et commémorative.

Le Groupe de travail estime que l’intégrité écologique et commémorative est comprise ou interprétée différemment à Parcs Canada et parmi les partenaires et intervenants. En dépit des meilleures intentions, il peut en outre se révéler difficile de préserver l’intégrité écologique et commémorative dans les parcs nationaux et les lieux historiques nationaux, dans le contexte du changement climatique, des données scientifiques peu abondantes ou peu exploitées et du manque de ressources.

3. Recommandations à la ministre

3.1 Intégrité écologique

La planification de la gestion axée sur le parc, la surveillance écologique sur le terrain Note de bas de page 12, les rapports sur l’état des parcs et les investissements dans la conservation et la restauration sont les pierres angulaires du maintien et du rétablissement de l’intégrité écologique à Parcs Canada.

1. Mettre pleinement en œuvre le programme de surveillance de l’intégrité écologique

En raison de la grande quantité de données de haute qualité recueillies par Parcs Canada, les indicateurs d’intégrité écologique de l’Agence constituent probablement l’un des plus importants ensembles de données sur les écosystèmes au Canada. Le programme de surveillance de l’intégrité écologique a pour but de recueillir des données de base sur les écosystèmes des parcs nationaux et de cerner les problèmes afin que l’on puisse prendre des mesures de conservation et investir des ressources, selon des priorités fondées sur des faits. Cela a une grande valeur pour informer le public canadien sur la biodiversité, le fonctionnement des écosystèmes et le changement climatique. Cependant, Parcs Canada ne surveille pas et ne rend pas compte de tous les indicateurs d’intégrité écologique, et les responsables des unités de gestion ont insisté sur la nécessité de disposer d’une capacité permanente pour le faire. Les parcs nationaux se distinguent souvent par le fait que certains d’entre eux présentent un rapport complet sur leurs indicateurs, tandis que d’autres ont de la difficulté à les surveiller et à en rendre compte.

  • Il est recommandé que Parcs Canada mette pleinement en œuvre son programme de surveillance de l’intégrité écologique, en particulier la collecte de données de télédétection et de données pour toute l’année. Dans le cadre de ce programme, Parcs Canada devrait faire participer les gouvernements autochtones locaux à l’élaboration d’indicateurs de l’intégrité écologique fondés sur les connaissances traditionnelles et les intégrer au programme de surveillance associé.
  • Il est recommandé que Parcs Canada adopte une approche de gestion souple et adaptative qui tienne compte des données de référence changeantes qui résulteront du changement climatique. Conséquemment, d’autres indicateurs pourraient s’avérer nécessaires pour aider à établir le lien entre les changements climatiques et l’intégrité de l’écosystème, ainsi que le potentiel de séquestration du carbone dans les parcs nationaux.
2. Prendre des mesures pour gérer un taux de fréquentation élevé

L’achalandage élevé dans les parcs nationaux peut entraîner des effets environnementaux négatifs à certains endroits populaires ou sensibles, en plus de nuire à l’expérience globale des visiteurs.

  • Il est recommandé que Parcs Canada adopte ou mette au point des outils uniformisés pour estimer les limites acceptables de la capacité de changement ou de charge dans les endroits des parcs nationaux où les visiteurs sont très nombreux.
  • Lorsque les effets environnementaux découlent de la fréquentation, il est recommandé que Parcs Canada mette en œuvre des méthodes adaptatives pour encadrer la gestion des visites et des activités commerciales.

3.2 Intégrité commémorative

L’intégrité commémorative est la mesure de la santé et de l’intégralité des lieux historiques nationaux. Elle découle d’abord des décisions ministérielles sur l’importance historique nationale des lieux, telle qu’elle est présentée dans les recommandations de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada. Les énoncés d’intégrité commémorative sont les principaux facteurs qui motivent les décisions relatives aux lieux historiques nationaux, et l’intégrité commémorative est le principe directeur de la politique de Parcs Canada sur les lieux historiques nationaux depuis 1979.

3. Resserrer le processus de désignation des lieux historiques nationaux à la Commission des lieux et monuments historiques du Canada

On désigne des lieux historiques nationaux depuis plus d’un siècle et ceux-ci reflètent l’époque à laquelle ils ont été créés, ainsi qu’une histoire parfois source de division et d’exclusion. Les interprétations du passé évoluent continuellement et peuvent conduire à une compréhension historique élargie.

  • Il est recommandé que la ministre ordonne à la Commission des lieux et monuments historiques du Canada d’examiner, selon une approche de hiérarchisation des priorités, les désignations existantes afin qu’elles reflètent la conception contemporaine de l’histoire et tiennent compte des différentes perspectives et interprétations historiques. En particulier, en réponse à la Commission de vérité et de réconciliation du Canada, il faudrait revoir les désignations existantes pour déterminer la contribution historique et actuelle des peuples autochtones au Canada. Puisqu’il s’agit d’ajouter de nouvelles notions de signification aux énoncés des objectifs de commémoration existants, aucune désignation ne devrait être supprimée.
4. Renforcer la politique de gestion des ressources culturelles de Parcs Canada

La politique de gestion des ressources culturelles de Parcs Canada établit les exigences que l’Agence doit respecter en la matière. Cette politique a toutefois été révisée en 2013 afin de l’assouplir en introduisant des priorités ministérielles et autres parallèlement à la prise en compte prioritaire de l’intégrité commémorative.

  • Il est recommandé que Parcs Canada révise sa politique afin de renforcer les objectifs en matière d’intégrité commémorative.
5. Introduire des indicateurs pour assurer un suivi complet de l’intégrité commémorative des lieux historiques nationaux.

Parcs Canada évalue l’intégrité commémorative dans le cadre de la gestion prévisionnelle des lieux historiques nationaux. L’Agence rend compte chaque année dans son rapport ministériel des résultats du nombre de désignations, de l’état des actifs et du soutien public aux programmes du patrimoine. Dans la version la plus récente du Rapport sur l’état des lieux patrimoniaux naturels et culturels du Canada (2016), l’évaluation de l’efficacité des communications d’importance nationale, un des piliers de l’intégrité commémorative, a été remplacée par des indicateurs généraux sur la satisfaction, l’enrichissement et l’appréciation parmi les visiteurs.

  • Il est recommandé que Parcs Canada introduise des indicateurs significatifs pour rendre compte de l’état de l’intégrité commémorative des lieux historiques nationaux gérés par l’Agence. Dans le cadre de cet effort, Parcs Canada devrait inciter les gouvernements autochtones locaux à participer à l’élaboration d’indicateurs d’intégrité commémorative et aux activités de suivi connexes.
6. Renforcer le soutien externe aux lieux historiques nationaux

En favorisant un solide soutien pour les sites du patrimoine culturel, on contribuera à faire apprécier davantage l’histoire et la conservation du patrimoine au Canada. Le rôle de Parcs Canada et de la Commission des lieux et monuments historiques du Canada dans ce domaine n’est pas bien connu. Quand on sait que les ressources financières et humaines sont limitées, on se doit de mobiliser les autres ministères fédéraux, d’autres ordres de gouvernement, des organismes non gouvernementaux, des établissements universitaires et d’autres acteurs de la société civile pour réaliser les objectifs d’intégrité commémorative.

  • Il est recommandé que Parcs Canada déploie des efforts ciblés pour favoriser le soutien public des lieux historiques nationaux en tissant des liens avec des organismes non gouvernementaux, des universités et d’autres acteurs de la société civile, et au sein de l’administration fédérale et d’autres ordres de gouvernement.

3.3 Gouvernance et leadership

La gouvernance englobe le contrôle, la reddition de comptes, la participation externe et la limpidité du mandat. Le leadership se rapporte à l’approche de gestion de l’équipe de direction à Parcs Canada et aux moyens qu’elle utilise pour instaurer une culture qui privilégie l’intégrité écologique et commémorative.

7. Clarifier et renforcer le mandat officiel

La Loi sur l’Agence Parcs Canada de 1998 stipule qu’il est dans l’intérêt national « d’assurer l’intégrité commémorative des lieux historiques nationaux » et de « maintenir ou de restaurer l’intégrité écologique des parcs nationaux ». La Loi sur les parcs nationaux du Canada de 2000 stipule ce qui suit : « La préservation ou le rétablissement de l’intégrité écologique par la protection des ressources naturelles et des processus écologiques sont la première priorité du ministre pour tous les aspects de la gestion des parcs. » Cependant, la signification de « première priorité » n’est pas claire. De plus, il n’existe aucune loi précise qui fasse de l’intégrité commémorative la « première priorité » du ministre en ce qui concerne les lieux historiques nationaux, comme c’est le cas pour l’intégrité écologique.

  • Il est recommandé de renforcer le mandat de Parcs Canada en matière d’intégrité écologique et commémorative en clarifiant ce qu’est exactement la « première priorité » dans la prise de décision.
  • Il est recommandé que la ministre légifère pour que l’intégrité commémorative soit la première priorité dans la gestion des lieux historiques nationaux afin de cadrer avec l’objectif similaire en matière d’intégrité écologique.
8. Donner un rôle plus important à la table ronde du ministre

La convocation d’une table ronde tous les deux ans est prévue par la Loi sur l’Agence Parcs Canada de 1998. Par cet exercice, on cherche à assurer une plus grande participation du public et à renforcer l’obligation redditionnelle de l’Agence à l’égard des défis stratégiques qu’elle doit relever. La loi prévoit une table ronde de personnes « concernées par les questions qui relèvent de l’Agence », à qui l’on demande d’aviser le ministre sur « les résultats obtenus par l’Agence ». Dans la pratique, il n’y a jamais eu d’approche à long terme en ce qui concerne le choix des sujets étudiés et l’étendue de la consultation. De plus, il n’existe aucun mécanisme officiel pour faire rapport aux intervenants sur la mise en œuvre des recommandations des précédentes tables rondes.

  • Il est recommandé que la ministre nomme à sa discrétion un président de la Table ronde du ministre, qui se concertera avec Parcs Canada pour déterminer les thèmes des tables rondes futures, encadrer les consultations et contrôler la mise en œuvre des recommandations des tables rondes et en faire rapport. Les rapports des tables rondes du ministre devraient être déposés auprès du Comité permanent de l’environnement et du développement durable, et les consultations et les rapports pourraient être liés à d’autres activités connexes de l’Agence Parcs Canada.
9. Admettre le directeur général de Parcs Canada dans les rangs des sous-ministres

À l’heure actuelle, le directeur général de Parcs Canada n’a pas l’avantage de s’entretenir régulièrement avec les sous-ministres de l’administration fédérale. Il est de la plus haute importance de resserrer la collaboration entre le directeur général et les principaux ministères avec lesquels Parcs Canada est en relation (actuellement Environnement et Changement climatique Canada et le ministère du Patrimoine canadien).

  • Il est recommandé que le directeur général de l’Agence soit admis dans les rangs des sous-ministres afin de faciliter les discussions susceptibles d’avoir une incidence sur Parcs Canada et de faire comprendre comment ses activités se conjuguent à celle des autres secteurs de l’appareil gouvernemental.
10. Agir comme chef de file en matière de changement climatique

Les changements climatiques auront de plus en plus d’impact sur l’intégrité des parcs nationaux et des lieux historiques nationaux. Parcs Canada peut jouer un rôle de chef de file important en s’adaptant aux répercussions et en les atténuant grâce à ses programmes et à ses investissements dans l’infrastructure.

  • Il est recommandé que les activités nettes de Parcs Canada deviennent neutres en carbone d’ici 2030.
  • Il est recommandé que Parcs Canada place l’aménagement des parcs nationaux et des lieux historiques nationaux sous le signe de la durabilité au nom du gouvernement du Canada, en mettant en valeur, par exemple, les activités « vertes » Note de bas de page 13, la décarbonation de la consommation énergétique et l’intégration du transport public, et que la stratégie à long terme relative aux biens de Parcs Canada détermine le financement à l’appui de cette recommandation.
  • Il est recommandé que Parcs Canada élabore un programme de communication et de mobilisation fondé sur les sciences sociales, culturelles et naturelles, ainsi que sur les connaissances locales et autochtones, afin d’informer le public des mesures prises dans le domaine du changement climatique dans les parcs nationaux et les lieux historiques nationaux.
11. Prendre les décisions en concertation avec les gouvernements autochtones

Parcs Canada est reconnu comme un chef de file parmi les organismes fédéraux qui nouent des relations avec les gouvernements autochtones et recherchent leur avis sur la gestion des parcs par l’intermédiaire de conseils de gestion concertés et d’organismes similaires. On trouve des exemples probants à Gwaii Haanas et à Thaidene Nene, où le partage des responsabilités décisionnelles en matière de gestion et d’activités reflète ce que le Cercle d’experts autochtones (2018) décrit comme un « espace éthique ». Dans ces accords, les deux parties (le Canada et les gouvernements autochtones) sont reconnues en tant que décideurs et collaborent sur des objectifs communs, dans le respect mutuel et l’appréciation des différentes connaissances et compétences qu’elles apportent respectivement à la gestion et aux activités. Malgré de tels progrès, le niveau de partage de la gouvernance et la solidité des relations existantes entre Parcs Canada et les gouvernements autochtones varient grandement d’un bout à l’autre du pays, et il faudrait accorder une plus grande attention à l’amélioration des relations dans l’ensemble du réseau.

  • Il est recommandé que Parcs Canada élargisse la gouvernance partagée dans l’ensemble du réseau afin de renforcer l’intégration et l’application de l’intégrité écologique et commémorative dans les parcs nationaux et les lieux historiques nationaux. Parcs Canada pourrait envisager de travailler avec un groupe de leaders autochtones pour déterminer la meilleure façon de mettre en œuvre cette recommandation.

3.4 Connaissances et capacités

Par connaissance, on entend une compréhension profonde acquise par la recherche, l’apprentissage, la participation, le partage, l’expérience et la communication. En renforçant les connaissances et les capacités à l’interne, l’Agence se dotera des outils et des compétences permettant de prendre des décisions efficaces et de susciter l’appui du public.

12. Élargir les programmes d’intendance autochtone

Grâce à des partenariats efficaces avec les gouvernements autochtones, on pourrait définir un ensemble plus robuste d’indicateurs d’intégrité écologique et commémorative et réaliser du matériel ou des activités de narration et d’interprétation plus complets. L’élargissement des programmes d’intendance autochtone avec Parcs Canada est le meilleur moyen de profiter de ces possibilités. De plus, les initiatives d’intendance autochtone comme le programme des gardiens offrent l’occasion de remédier à certains problèmes de ressources humaines à Parcs Canada, car les gardiens sont formés à la surveillance et à la protection sur le terrain et peuvent améliorer les programmes en y intégrant les perspectives, les connaissances et la vision du monde autochtones. Les partenariats fonctionnels dans le cadre de programmes d’intendance autochtone peuvent offrir du personnel complémentaire.

  • Il est recommandé que Parcs Canada étudie toutes les possibilités d’élargissement des programmes d’intendance autochtone en invitant les unités de gestion à mesurer l’intérêt des gouvernements autochtones locaux à mettre en place des projets tels que le programme de gardiens et, le cas échéant, à faciliter la réalisation de ces projets. Cela pourrait impliquer de soutenir les unités de gestion dans leurs efforts pour établir de meilleures relations avec les communautés autochtones locales.
13. Accroître la collaboration avec les universités et les instituts de recherche pour améliorer l’efficacité de la gestion, y compris les actions de conservation et de restauration, dans les parcs nationaux et les sites historiques

Les contraintes en matière de ressources, de capacités et de formation peuvent nuire à la détermination des facteurs qui soutiennent et limitent l’efficacité de Parcs Canada à maintenir l’intégrité écologique et commémorative d’un endroit. Grâce à une collaboration accrue avec les universités et autres instituts de recherche, y compris au sein de la communauté scientifique et technologique du gouvernement fédéral, on pourrait faire progresser les mesures de conservation et de restauration.

  • Il est recommandé que Parcs Canada élargisse sa collaboration avec les universités et autres instituts de recherche afin de mettre au point des projets scientifiques en matière de conservation du patrimoine naturel et culturel. De tels efforts collaboratifs renforceront la culture scientifique à Parcs Canada et permettront à des pairs externes d’examiner les approches ou les données qui sont censées justifier certaines décisions et des améliorations apportées au fil du temps. On pourrait aussi organiser des conférences de gestion des zones protégées pour procéder à un examen interdisciplinaire des problèmes de gestion et de planification liés aux parcs. L’Agence pourrait collaborer avec le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada pour élaborer des programmes de financement ciblés à l’appui de tels projets.
14. Renforcer les capacités internes

L’émergence de nouvelles menaces écologiques, l’ampleur et le rythme de la transformation de l’environnement, les réductions budgétaires antérieures et les contraintes relatives à l’augmentation des droits ont nui à la capacité d’agir de l’Agence sur certains aspects de la conservation du patrimoine naturel et culturel.

  • Il est recommandé que Parcs Canada renforce sa capacité analytique pour s’assurer que les politiques, les programmes et les frais sont conçus de manière à aider à atteindre et à rétablir les objectifs d’intégrité écologique et commémorative. Il faut une capacité d’analyse des politiques qui examine les questions interreliées de l’intégrité écologique et commémorative, des partenariats, des crédits et de la tarification.
  • Il est recommandé que Parcs Canada accroisse ses compétences en sciences sociales pour documenter plus complètement les résultats liés à chaque site (c.-à-d. de nature économique, sociale et environnementale) et pour prévoir les impacts liés aux changements sociaux et mondiaux. L’intégration des sciences sociales et écologiques, ainsi que des connaissances locales et autochtones, est essentielle pour assurer l’efficacité de la prise de décision en matière d’intégrité écologique et commémorative.
  • Il est recommandé que Parcs Canada examine ses structures et processus organisationnels afin de soutenir les centres de compétences et les programmes de perfectionnement personnel. Cette approche pourrait faciliter la recherche, le suivi et l’échange d’information en matière d’intégrité écologique et commémorative et améliorer la capacité de service dans l’ensemble de l’Agence. L’objectif est de faire en sorte que toutes les unités de gestion puissent acquérir et maintenir les compétences et les connaissances requises.
  • Il est recommandé que Parcs Canada envisage la création d’un poste de chef des ressources culturelles (semblable à celui de scientifique en chef des écosystèmes et de spécialiste en chef des sciences sociales) afin de faire une place plus importante aux compétences en matière de patrimoine culturel à Parcs Canada.
  • Il est recommandé que Parcs Canada améliore les pratiques de formation de son personnel en matière d’intégrité écologique et commémorative.
  • Il est recommandé que Parcs Canada revoie son évaluation des communications sur l’intégrité écologique et commémorative. Outre l’utilisation d’indicateurs sur la satisfaction, l’enrichissement et l’appréciation parmi les visiteurs, il convient d’affiner et de rétablir les mesures de compréhension du public à l’égard des valeurs écologiques et commémoratives.
15. Adopter une politique sur l’intégrité scientifique

L’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) et le Conseil du Trésor du Canada ont signé une série de protocoles d’entente sur l’intégrité scientifique. En conséquence, le conseiller scientifique en chef du Canada et l’IPFPC ont élaboré conjointement une politique type sur l’intégrité scientifique qui doit servir de base aux politiques spécifiques des ministères concernés. De plus, le conseiller scientifique en chef du Canada a publié des directives sur l’intégrité scientifique. Le gouvernement a pour objectif de « promouvoir une culture qui valorise l’intégrité scientifique dans la conception, la réalisation, la gestion, l’évaluation, l’utilisation et la communication des travaux de recherche, des travaux scientifiques et des travaux connexes. » La politique détaille les principes et la conduite qui contribueront à renforcer le rôle des sciences au sein du gouvernement. Bien que l’Agence ne soit assujettie à aucun des PE, elle a entrepris l’élaboration d’une politique d’intégrité scientifique.

  • Il est recommandé que Parcs Canada achève l’élaboration d’une politique sur l’intégrité scientifique qui soit conforme à la politique type tout en reflétant le mandat, l’organisation et le travail de l’Agence.

3.5 Participation externe

L’établissement de relations productives et collaboratives avec des partenaires extérieurs à l’Agence renforcera les liens avec les groupes d’intervenants et contribuera à une approche commune pour la compréhension, la communication et le travail dans les parcs nationaux et les lieux historiques nationaux.

16. Accroître les possibilités de collaboration et de diffusion externe avec des partenaires externes et les collectivités

Les provinces, les collectivités avoisinantes et les parties prenantes peuvent toutes jouer un rôle précieux dans l’amélioration de l’intégrité écologique et commémorative.

  • Il est recommandé que Parcs Canada associe pleinement les gouvernements provinciaux et municipaux et les organismes de la société civile aux questions transfrontalières liées à l’intégrité écologique et commémorative. Cela aidera à intégrer les efforts de restauration écologique de Parcs Canada sur de plus grands territoires (par exemple la Yellowstone to Yukon Conservation Initiative) et les efforts d’interprétation commémorative dans les collectivités où les lieux historiques nationaux jouent un rôle important sur le plan culturel.
  • Il est recommandé que Parcs Canada continue d’étendre ses efforts de diffusion externe sur le patrimoine naturel et culturel, y compris des programmes axés sur la science citoyenne et le bénévolat, afin que le public en arrive à mieux connaître le patrimoine naturel et culturel du Canada.
17. Favoriser la prise de décision en matière d’intégrité écologique et commémorative par les détenteurs de permis, les exploitants et les entrepreneurs

Les détenteurs de permis, les exploitants et les entrepreneurs peuvent jouer un rôle complémentaire pour assurer l’intégrité écologique et commémorative dans leur planification et leur fonctionnement.

  • Il est recommandé que Parcs Canada encourage les détenteurs de permis, les exploitants et les entrepreneurs à organiser pour leur personnel une formation qui reconnaît l’importance de l’intégrité écologique et commémorative dans leur travail et qui intègre ces concepts à leurs activités. Les détenteurs de permis, les exploitants et les entrepreneurs des parcs nationaux et des lieux historiques nationaux devraient participer à la mise en œuvre du plan de gestion de leur parc ou de leur site respectif, de façon à assurer la compatibilité des activités commerciales.
  • Il est recommandé que Parcs Canada cherche à établir des partenariats avec les détenteurs de permis, les exploitants et les entrepreneurs pour les encourager à prendre position pour le développement durable, y compris la réalisation de la neutralité carbone à l’horizon 2030.  

Annexes

A. Groupe de travail autonome

Le Groupe de travail était composé d’un président et de six membres choisis par la ministre et dotés de compétences approfondies.

Peter Robinson — président du groupe de travail

Peter Robinson a commencé sa carrière comme garde forestier dans les régions sauvages de la Colombie-Britannique, où il a été décoré pour bravoure par le gouverneur général du Canada. Il a assumé ensuite la direction générale de BC Housing, puis celle de Mountain Equipment Co-op. Plus récemment, il a dirigé la Fondation David Suzuki au travers d’une décennie de travaux sur le changement climatique, la conservation marine et terrestre et la sensibilisation du public.

Yaprak Baltacioglu — chargée de mettre à disposition ses connaissances en matière de gouvernance et de prise de décision dans le secteur public

Yaprak Baltacioglu est une dirigeante accomplie du secteur public comptant plus de 25 ans d’expérience du gouvernement fédéral en matière d’élaboration de politiques stratégiques, de gestion de programmes, de participation à de nombreux comités de direction et d’orientation des affaires gouvernementales aux plus hauts niveaux de décision. Mme Baltacioglu a agi en tant que conseillère de confiance auprès de quatre premiers ministres, de nombreux ministres et de responsables ministériels pour des programmes, des questions, des lois et des politiques dans des domaines tels que l’économie, la trésorerie, les transports, les infrastructures, la sécurité, l’agriculture, les soins de santé et l’environnement. Elle est experte en matière de législation et de réglementation, d’élaboration de politiques et de relations internationales et intergouvernementales. Elle connaît à fond les rouages du gouvernement, y compris les principes de bonne gouvernance et de politiques s’appliquant à l’ensemble du gouvernement.

Christina Cameron, Ph. D. — chargée de mettre à disposition ses connaissances en matière de conservation du patrimoine

Christina Cameron est titulaire de la Chaire de recherche du Canada en patrimoine bâti de l’Université de Montréal, où elle dirige un programme de recherche sur la conservation du patrimoine à l’École d’architecture. Elle a occupé auparavant pendant plus de trente-cinq ans le poste de cadre supérieure chargée du patrimoine auprès de Parcs Canada. Dans le cadre de ces fonctions, elle aura orienté la gestion des lieux historiques du Canada axée sur la conservation du patrimoine et l’éducation. Elle a publié de nombreux articles depuis les années 1970 sur l’architecture canadienne, la gestion du patrimoine et les enjeux du patrimoine mondial. Elle a participé étroitement aux activités de la Convention du patrimoine mondial de l’UNESCO à titre de chef de la délégation canadienne (1990-2008) et de présidente (1990, 2008).

Elizabeth Halpenny, Ph. D. — chargée de mettre à disposition ses connaissances en matière de tourisme durable, de loisirs et de gestion des zones protégées

Elizabeth Halpenny est titulaire d’un doctorat en sciences du loisir de l’Université de Waterloo (2006), d’une maîtrise en études environnementales de l’université York (2000) et d’un baccalauréat ès arts en géographie de l’université Wilfrid Laurier (1992). Avant de lancer sa carrière universitaire, la professeure Halpenny a œuvré au sein d’une ONG, l’International Ecotourism Society, de 2000 à 2005 à titre de coordonnatrice de la recherche et des ateliers. Elle mène des recherches dans les domaines du tourisme, du marketing, de la psychologie de l’environnement et de la gestion des zones protégées. Ses projets de recherche actuels portent notamment sur l’utilisation, l’acceptation et les répercussions des technologies numériques mobiles parmi les touristes (par exemple, les festivaliers et les visiteurs des zones protégées), l’influence de la désignation du patrimoine mondial et d’autres distinctions liées aux parcs sur la prise de décision en matière de voyage, les attitudes des individus vis-à-vis des zones naturelles et de leur gestion.

Steven Nitah — chargé de mettre à disposition ses connaissances en ce qui concerne les peuples autochtones, la réconciliation et les aires protégées

La carrière de Steven Nitah a jusqu’à présent été consacrée à promouvoir les nations autochtones et à rétablir la place du savoir et de la gouvernance autochtones au cœur de la durabilité écologique, culturelle et économique. Il est chef de la Première nation Lutsel K’e Dene, président et chef de la direction de Densoline Corporation et député à l’Assemblée générale des Territoires du Nord-Ouest. Il a agi à titre de négociateur en chef pour la Première nation Lutsel K’e Dene dans le cadre de la création du parc national et de la réserve Thaidene Nene, ce qui a permis de protéger un territoire ancestral de 26 380 km2. Il a également été conseiller auprès de l’Indigenous Leadership Initiative (ILI) et de Canards Illimités Canada et a travaillé avec la Société tribale du Traité no 8 des Territoires du Nord-Ouest dans le cadre des négociations avec le gouvernement fédéral et les administrations territoriales concernant les terres, les ressources et la gouvernance. Il a occupé plusieurs autres postes clés, dont celui de producteur associé à CBC North TV, de chargé de liaison dans l’industrie minière et, plus récemment, de membre principal du Cercle d’experts autochtones pour appuyer le programme appelé « En route vers l’objectif 1 du Canada ». Grâce à ces responsabilités, il a acquis une grande expérience en matière de droits ancestraux et issus de traités, de négociations de nation à nation et d’établissement de relations, en plus de développer une forte capacité à travailler dans différentes disciplines avec diverses personnes afin de promouvoir des relations synergiques entre les Premières Nations, l’industrie et les gouvernements.

Catherine Potvin, Ph. D. — chargée de mettre à disposition ses connaissances en matière de biodiversité, de fonctionnement des écosystèmes et de changement climatique

Membre de l’Académie des sciences de la Société royale du Canada, la professeure Potvin occupe la chaire de recherche du Canada (niveau 1) sur l’atténuation des changements climatiques et les forêts tropicales. Elle étudie le lien entre biodiversité et changement climatique depuis qu’elle a entrepris ses recherches doctorales à l’Université Duke au milieu des années 1980. Ses connaissances portent à la fois sur l’écologie physiologique des plantes, les réactions des peuplements végétaux aux concentrations élevées de CO2, la biodiversité et les fonctions des écosystèmes, ainsi que la conservation de la biodiversité dans le contexte des changements dans l’utilisation du territoire. Ses travaux sur la conservation de la forêt tropicale humide sont axés sur l’obtention de données plus fiables sur les stocks de carbone des forêts grâce à des méthodes participatives.

Munir Sheikh, Ph. D. — chargé de mettre à disposition ses connaissances sur des questions de politique publique pertinentes, telles que l’interaction entre les facteurs économiques et la conservation environnementale ou écologique

Munir Sheikh a œuvré au sein du gouvernement du Canada pendant plus de 35 ans, devenant sous-ministre, le poste le plus élevé de la fonction publique. Il a conseillé de nombreux premiers ministres et ministres des finances canadiens sur des questions économiques et fiscales. Son dernier poste au gouvernement était celui de statisticien en chef du Canada.

Après sa retraite, il a été nommé professeur-chercheur à l’Université Carleton, où il donne des cours de politiques publiques aux cycles supérieurs.

B. Déclaration après la séance de remue-méninges sur les connaissances autochtones à Banff

Un groupe restreint, sous la direction de Steven Nitah, s’est réuni à Banff en janvier 2019 pour discuter de la façon dont les peuples autochtones peuvent aider Parcs Canada à prendre des décisions qui lui permettent de réaliser son mandat consistant à assurer l’intégrité écologique et commémorative. À l’issue des discussions, le groupe a émis la déclaration suivante.

Les parcs nationaux sont une institution canadienne de grande valeur. Leur intégrité écologique et commémorative est essentielle à l’histoire de notre pays et à la santé de la nature et de nos cultures. Le fait de réunir la science occidentale (fondée sur l’analyse) et les sciences autochtones (fondées sur les relations entre les êtres) renforcera l’intégrité écologique et commémorative. Une nature saine à l’intérieur de nos parcs nationaux peut servir de source pour restaurer la santé et les populations fauniques dans l’ensemble du territoire. Le récit exhaustif de l’histoire du lieu et de sa compréhension grâce aux connaissances autochtones fondamentales assurera une meilleure gestion et enrichira l’expérience des visiteurs. Le rapprochement des modes de savoir autochtones et la science occidentale peut favoriser l’élargissement et l’assainissement du réseau des parcs nationaux. Comprendre la langue locale et son lien avec le lieu permet d’approfondir la compréhension de celui-ci et appuie la gestion en permettant d’identifier les espèces clés, les liens écologiques et les relations culturelles pouvant soutenir la résilience de la diversité biologique et culturelle. Il faudrait réunir les lois et les protocoles axés sur les lieux et la science occidentale pour améliorer l’intégrité écologique et culturelle et assurer un meilleur partage des responsabilités en ce qui concerne l’établissement d’une relation fonctionnelle entre les peuples et les lieux, tant à l’intérieur des parcs nationaux que sur l’ensemble du territoire.

En reconnaissant que les parcs nationaux occupent des territoires traditionnels des peuples autochtones dotés de lois et d’un passé propres, nous recommandons de les fusionner avec les objectifs des parcs nationaux visant à assurer l’intégrité écologique et culturelle dans l’intérêt national du Canada et des peuples autochtones.

La réconciliation et l’article 35 impliquent à la fois des droits et des responsabilités. Avec les parcs nationaux, nous pouvons atteindre un objectif fondamental de réconciliation énoncé par la Commission de vérité et de réconciliation : du point de vue des autochtones, pour assurer la réconciliation entre autochtones et non-autochtones du Canada, il faut aussi se réconcilier avec le monde naturel. Si les êtres humains résolvent les problèmes entre eux tout en continuant de détruire le monde naturel, leur réconciliation restera incomplète… La réconciliation ne se produira jamais si nous ne sommes pas réconciliés avec la terre.

C’est d’ailleurs ce qu’illustre la déclaration de Leroy Little Bear dans le Guide des parcs nationaux du Canada du National Geographic (2e éd.) :

Quand on comprend le paradigme des Pieds-Noirs et qu’on applique ce paradigme aux liens avec la terre, on constate que les objectifs du renouveau social chez les Pieds-Noirs se fondent sur la pérennité et la conservation; on veut laisser la terre aussi vierge que possible afin que puisse s’y établir un équilibre écologique et amener les humains à respecter cet équilibre. Il semble qu’à bien des égards, on poursuive les mêmes objectifs dans les parcs nationaux. On peut dire que si le paradigme des Pieds-Noirs était appliqué à toutes les terres au Canada, le pays tout entier serait transformé en “parc national”. 

Leroy Little Bear
Guide des parcs nationaux du Canada du National Geographic (2e éd.)